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導(dǎo)語：

近日召開的廣東省高質(zhì)量發(fā)展大會聚焦現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，明確了激發(fā)制造業(yè)潛能、促進人才集聚、培育中小企業(yè)等發(fā)展方向。與此同時，城中村改造和保障性住房建設(shè)也已被中央及地方部門提上政策議程。實際上，城中村改造與保障性住房建設(shè)牽涉政府、村民、產(chǎn)業(yè)方等多方利益，不僅關(guān)乎小微企業(yè)發(fā)展空間和人才安居等重要議題，還與城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和生態(tài)培育密切相關(guān)。

IPP副研究員戴明潔指出，科技強市與制造立市的同步推進，需要“量大價平”的保障房。但目前，我國大城市“商品房+保障房”的住房供給結(jié)構(gòu)與高質(zhì)量發(fā)展下的“科創(chuàng)+制造”同步要求并不匹配。她指出，以保障性住房為導(dǎo)向進行城中村改造的新思路，將成為聯(lián)動大城市非正規(guī)與正規(guī)性住房保障的契機。

2023年7月21日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導(dǎo)意見》，要求“把城中村改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好”。2025年1月3日，國務(wù)院常務(wù)會議研究推進城市更新工作，提出要加快推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、街區(qū)、廠區(qū)和城中村等改造。

在中央政策的指導(dǎo)和鼓勵下，國內(nèi)多地出臺意見與政策，城中村改造進程進一步加快。據(jù)媒體統(tǒng)計報道，2024年，城中村改造擴圍至300多個城市，實施城中村改造項目1790個。2025年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將加力實施城中村和危舊房改造，推進貨幣化安置，計劃在新增100萬套城中村改造和危舊房改造的基礎(chǔ)上繼續(xù)擴大改造規(guī)模。

在2025年2月6日召開的2025年廣州市高質(zhì)量發(fā)展大會上，廣州市委書記郭永航在發(fā)言中著重提到了城中村改造工作。他指出，“城中村改造縱深推進將進一步釋放出高品質(zhì)用地資源，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展打開廣闊空間。”此番 表態(tài)的背后，正標志著廣州新一輪城中村改造的穩(wěn)步推進。

2月6日，廣州市召開高質(zhì)量發(fā)展大會。中青報·中青網(wǎng)記者 林潔/攝

在城市治理領(lǐng)域，城中村改造與保障房供給一直被視為兩個不相關(guān)的議題而區(qū)別對待，但本質(zhì)上，這兩大議題有很強的關(guān)聯(lián)性——城中村與保障房的共同點在于，它們都是城市中低收入群體的居住空間；區(qū)別在于，前者是容納流動人口的非正規(guī)社會房源，后者是針對戶籍人口的正規(guī)性政府房源。

雖然城中村一直承擔(dān)著大城市的住房保障功能，但由于住房性質(zhì)、供給主體、保障對象等方面的差異性，使得我國大城市在住房問題的解決上，一直處于官方與民間的割裂狀態(tài)。

本文認為，以保障性住房為導(dǎo)向進行城中村改造的新思路，將成為聯(lián)動大城市非正規(guī)與正規(guī)性住房保障的契機。在聯(lián)動模式上，建議參考德國“剛性立法”與“柔性改造”相結(jié)合的剛?cè)岵龇āＴ诼?lián)動策略上，關(guān)鍵是要形成“政府統(tǒng)籌、市場增值、聯(lián)改為公”的邏輯閉環(huán)，從制度合規(guī)化、經(jīng)濟可行性、社會包容度三個方面制定具體的政策措施。

城中村改造需要以保障性住房為導(dǎo)向

（一）本質(zhì)上，大城市的城中村可以看作是非正規(guī)的保障性住房

一直以來，我國對保障性住房的概念存在一個誤區(qū)，認為只有政府提供的、面向中低收入群體的才是保障房，這是比較狹義的概念。廣義上講，結(jié)合國際經(jīng)驗，只要是給社會上的住房困難群體提供住房支持的，都可以統(tǒng)稱為保障房。因此，保障房的供給主體不一定是政府，也可以是社會。

例如，美國通過住房券的租金補貼，鼓勵低收入群體去市場上租房來促進社會融合。德國通過稅收優(yōu)惠，鼓勵房東將閑置住房出租給有需要的群體。保障房的保障對象也不一定局限于中低收入者，還可以是住房困難的夾心層，例如以新就業(yè)大學(xué)生為主的青年群體、以外來務(wù)工人員為主的新市民等。在這個概念下，城中村可以看作是村集體提供的保障性住房，以大規(guī)模、低租金的非正規(guī)房源，容納了城市的初創(chuàng)企業(yè)與初到人員。

我們對城中村的存在一直存在偏見，更多的強調(diào)它在環(huán)境衛(wèi)生、社會安全等方面的負面影響，卻較少認可它在提供保障性居住空間方面的積極作用。

因此，將城中村改造后納入保障房管理（“改造納保”），本質(zhì)上是政府修正一直以來在大城市供應(yīng)保障性住房的職能缺位，將非正規(guī)的“社會保障房”轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)化的“政府保障房”，這與大拆大建模式下將城中村轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌纳唐贩坑兄旧系膮^(qū)別。

在柏林等德國一些大城市，房東可以將用于維修、維護費用從稅前收入中扣除。圖源：Wikimedia Commons

（二）關(guān)鍵是，科技強市與制造立市的同步推進，需要“量大價平”的保障房

全球化時期，大城市的升級發(fā)展普遍面臨著以資本驅(qū)動的“高科技”與以勞動支撐的“強制造”難以兼得的困境，這也是歐美等發(fā)達國家將制造業(yè)轉(zhuǎn)移至東亞、東南亞的主要原因。

科技創(chuàng)新需要國際化的研發(fā)、技術(shù)與管理人才，與之相匹配的是“價高但量少”的商品房市場。而制造業(yè)的就業(yè)人口大多是藍領(lǐng)工人與生活性服務(wù)業(yè)人員，與之相匹配的是“價平但量多”的保障性住房。

在科技自立與制造強國的戰(zhàn)略要求下，超大特大城市需要擔(dān)負起科技立市與制造強市的同步發(fā)展使命。但上一階段以土地財政驅(qū)動的城鎮(zhèn)化卻形成了商品房市場價高量多，保障性住房雖然價低但數(shù)量上卻十分稀缺的格局。 目前，我國大城市“商品房+保障房”的住房供給結(jié)構(gòu)與高質(zhì)量發(fā)展下的“科創(chuàng)+制造”同步要求并不匹配。

2023年8月， 《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》出臺，支持城區(qū)常住人口300萬以上的大城市率先探索實踐。 圖源：新華社

世界范圍內(nèi)，住房供給結(jié)構(gòu)較好的支撐了產(chǎn)業(yè)升級需求的是新加坡與我國深圳。新加坡一直以80%的高比例公共住房聞名于世，但鮮有人注意到，新加坡的商品房價格卻位居全球第二，僅次于中國香港 [1]。

新加坡的住房供應(yīng)雙軌制——價高量少的商品房與價低量大的保障房，支撐了新加坡連續(xù)四次的產(chǎn)業(yè)迭代升級，成為了吸引國際頂尖技術(shù)、人才與資本的亞洲磁場。我國深圳也實現(xiàn)了從勞動密集型的生產(chǎn)加工業(yè)向知識技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)升級的成功轉(zhuǎn)型。

與新加坡相同的是，深圳的房價也非常之高，位居一線城市榜首，同時商品房占比也很低，僅有17.47%。與新加坡不同的是，在深圳承擔(dān)住房保障職能的，并不是政府提供的公共住房（僅占4.7%），而是由城中村自發(fā)供應(yīng)的社會租房，占比高達52%。

目前，深圳約有1892個城中村單元，建筑面積超2.2億平方米，其中92%都用于居住，容納了近1200萬人，占深圳常住人口的70% [2]。如果將城中村的非正規(guī)村租房，都“改造納保”為正規(guī)的保障性租賃住房，那么深圳住房結(jié)構(gòu)的價格水平與規(guī)模比例，將跟新加坡非常類似。

深圳市龍華區(qū)元芬村。圖源：新華社

（三）相比于拆除重建，“改造納保”可形成利益主體的多贏局面

在快速城鎮(zhèn)化階段，城中村改造一般以拆除重建為主，整個過程由市場化的方式推動，實施主體為房地產(chǎn)開發(fā)商。開發(fā)商為了平衡村民的拆遷安置成本，一般通過提高容積率的方式，將城中村整體拆除后，重建為以中高層商品房和商辦綜合體為主的盈利性物業(yè)。

這種模式最大的問題，是造成了城中村的房地產(chǎn)化，將大城市低成本、大規(guī)模的保障性居住空間，替換成了高房價的商品房小區(qū)。相應(yīng)的，居住對象從中低收入的外來務(wù)工人員變成了中高收入的戶籍人口，住房消費形式從低門檻的租賃變成了高門檻的購買。

表面上，城市形象與空間品質(zhì)是提升了；但實質(zhì)上，青年與新市民的生活空間被無情置換。開發(fā)商與村房東成為了既得利益者，為城市發(fā)展貢獻了勞動力的租戶卻成為了受害方。更嚴重的是，勞動力流失和租房通勤成本的上漲，導(dǎo)致了企業(yè)的招工難和用工成本增加，勞動力優(yōu)勢難以為繼。

《2023年度中國主要城市通勤監(jiān)測報告》顯示，京滬渝職場新人平均通勤距離超10公里，10%的職場新人單程通勤距離超25公里。圖源：新華社

對此，中央提出要“統(tǒng)籌處理各方面利益訴求”。城中村改造的利益主體多元，除了廣泛被提及的政府、開發(fā)商與村房東，租房群體的居住訴求，以及其主要就業(yè)的企業(yè)部門，也應(yīng)當(dāng)被納入利益主體的范圍內(nèi)妥善考慮。

城中村需要被改造。但改造的方向不應(yīng)該是消滅大規(guī)模的村租房，而是要在制度上促進村租房的合規(guī)化，以及在人居環(huán)境上提升居住質(zhì)量。在這一理念下，“改造納保”的新模式相比于傳統(tǒng)的“拆除重建”，更符合多方主體的利益訴求。

政府既可以通過城中村改造提升城市形象，也能利用社會存量房源完成保障房的供給任務(wù)。村房東可以通過“村轉(zhuǎn)保”將違建的小產(chǎn)權(quán)房正規(guī)化，且相比于委托給私人中介，機構(gòu)化的住房租賃公司將更加有保障。租客則更是改造納保的受益者，不僅租住權(quán)益有了制度保障，還能享受政府的租金補貼與租賃公司的專業(yè)化服務(wù)。房地產(chǎn)企業(yè)也可以借此契機，從增量開發(fā)時期的建設(shè)者，加快轉(zhuǎn)型為存量優(yōu)化時期的資產(chǎn)運營商。

城中村改造與保障房供給相結(jié)合的聯(lián)動改革建議

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國城中村改造與保障房供給的聯(lián)動改革主要面臨三大問題：

一是地方政府與國企將非正規(guī)的“村租房”轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)化的“保租房”尚缺乏制度上的合理性；

二是即便通過政策性工具正規(guī)化后，保租房由于租金低，在財政補貼斷供后難以實現(xiàn)可持續(xù)的收支平衡與運營增值；

三是改革紅利缺乏社會共享機制，保租房的受眾群體、租金定價與租戶的居住權(quán)尚無清晰的保障條例。

這三大問題是環(huán)環(huán)相扣的，如果無法保證第三環(huán)節(jié)的“聯(lián)改為公”，不僅第一環(huán)節(jié)的制度合法性將遭受社會質(zhì)疑，第二環(huán)節(jié)的市場化增值也會面臨“紳士化”詬病，聯(lián)動改革將因為無法邏輯閉環(huán)而遭遇流產(chǎn)。

因此，建議以“政府統(tǒng)籌、市場增值、聯(lián)改為公”的思路，從制度合規(guī)化、經(jīng)濟可行性、社會包容度三個方面，制定城中村改造與保障房供給的聯(lián)動方案。

（一）以保障性租賃住房探索政府統(tǒng)籌的制度合規(guī)化

基于德國經(jīng)驗，合理的住房保障制度可以成為城中村改造的突破口。在我國，這樣的制度通道是“保障性租賃住房”（保租房）這一住房新品種。“保租房”的制度創(chuàng)新導(dǎo)向與“村租房”的改造提升需求在住房性質(zhì)、供給主體、供應(yīng)方式、保障對象等方面都非常契合，建議以保租房籌集作為城中村改造的目標，以“改造納保”的新模式，從以下幾個方面加強政府統(tǒng)籌：

一是確立“居住權(quán)優(yōu)先于產(chǎn)權(quán)”的聯(lián)改原則。

城中村的租賃房源大多是村民違建的小產(chǎn)權(quán)房，沒有產(chǎn)權(quán)證書是其“非正規(guī)性”的原因。針對這一類社會房源，淡化產(chǎn)權(quán)權(quán)利、強調(diào)居住權(quán)益，是居住空間升級的基本原則。 但是，在拆除重建模式中，政府卻通過征拆補償與安置房復(fù)建為城中村的小產(chǎn)權(quán)房付出了巨大的正規(guī)化成本，這既缺乏制度基礎(chǔ)，也不具備經(jīng)濟可持續(xù)性。

在“改造納保”的新模式下，政府可以與有意向的村房東簽訂長時間（10-20年）的納保協(xié)議，把城中村的非正規(guī)房源統(tǒng)一納入保障性租賃住房的范圍管理，并由政府制定租金水平與漲幅標準。在納保方式上，明確出租而非出售，避免因產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致利益沖突。

二是統(tǒng)籌聯(lián)改主體，以國企性質(zhì)的住房專營機構(gòu)作為牽頭方。

在企業(yè)方面，以保租房供給為導(dǎo)向的城中村改造具有很強的民生屬性，相較于民企對盈利的追求，國企的性質(zhì)更加適合作為聯(lián)動改革的實施主體。地方政府可以依托國企性質(zhì)的住房專營機構(gòu)負責(zé)“改造納保”的具體工作，按照租賃住房的投融資、開發(fā)建設(shè)與運營管理三大環(huán)節(jié)成立項目公司，分別負責(zé)項目的資金籌措與社會融資、城中村的改造升級，以及改造后房屋再租賃的運營管理。

三是統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)與城市的同步升級，劃定“聯(lián)改先行區(qū)”，按產(chǎn)業(yè)距離分批分期進行改造納保。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，住房租賃需求旺盛的城中村一般位于產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)范圍或軌道交通站點周邊，并且這些城中村的租戶大多以新市民與青年為主，符合保租房的供應(yīng)對象要求。建議按照產(chǎn)業(yè)距離、城市區(qū)位與租戶畫像等，對全市城中村的基本信息進行摸查，制定批次名單與時間表，優(yōu)先改造產(chǎn)業(yè)距離近、城市區(qū)位便利、租戶匹配度高的城中村。這樣的區(qū)劃策略主要有兩點優(yōu)勢：一是以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)，就業(yè)保障租房需求，產(chǎn)城融合的思路有利于職住平衡。更重要的是，供需結(jié)構(gòu)的合理可以形成持續(xù)的租金收入，而穩(wěn)定可預(yù)期的現(xiàn)金流是公募REITs成功發(fā)行的基本條件，有利于達成下一階段的經(jīng)濟可行性目標。

（二）以公募REITs尋求市場增值的經(jīng)濟可行性

相較于德國采取以降低改造成本為主的節(jié)流方案，我國可以利用現(xiàn)代化的金融工具，通過公募REITs探索“村改保”的市場化增值路徑。2021年7月國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于進一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點工作的通知》后，保障性租賃住房被正式納入了公募REITs試點。公募REITs的本質(zhì)是將持有資產(chǎn)的經(jīng)營性現(xiàn)金流證券化，以在資本市場上獲得融資。保租房的公募REITs是以保障性租賃住房作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，以穩(wěn)定的租金收益為信用支撐,并以未來產(chǎn)生的運營現(xiàn)金流為投資人主要收益來源的金融產(chǎn)品。

將城中村改造為保租房的市場化方案可參考現(xiàn)有的成功案例，目前我國已成功發(fā)行數(shù)單保租房公募REITs。在“村改保”的情況下，原始權(quán)益人可以是負責(zé)城中村統(tǒng)租的地方國企，也可以是村集體自主成立的股份公司，關(guān)鍵是需要和基金管理公司、金融證券公司和銀行達成合作協(xié)議，完成資產(chǎn)證券化的專業(yè)性上市。

在底層資產(chǎn)的選擇上，現(xiàn)有項目具備著城市區(qū)位在核心地段、出租率高達95%左右、租金收益穩(wěn)定等特點，現(xiàn)金分派率為4.25-4.36%，在金融產(chǎn)品中收益率要求并不算高。因此，可優(yōu)先選擇地理位置靠近產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、就業(yè)集中區(qū)或軌道交通站點附近的城中村樓棟進行改造，這些城中村的社會房源租賃目前已處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，改造為保租房后即可滿足出租率與收益率的基本條件，并達到現(xiàn)金分派率的基準水平。

據(jù)報 道，近期公募REITs2024年四季度報告陸續(xù)出爐，保租房R EITs成績亮眼，背后是人口流動性的不斷增長。圖源 ： 新華社

（三）以小規(guī)模的滾動式流程體現(xiàn)聯(lián)改為公的社會包容度

近期在有些大城市實施的短時間、大規(guī)模清租，讓社會產(chǎn)生了“人口置換”的質(zhì)疑，即懷疑政府希望通過城中村改造為保租房，將從事勞動密集型行業(yè)的城市“低端人口”擠出，替換為高學(xué)歷的技術(shù)與管理人才。

其實，在市場自發(fā)調(diào)節(jié)下，城中村的租戶本身即是符合產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)企業(yè)就業(yè)需求的工作人員，商戶也大多是符合租戶需求的低成本生活性服務(wù)業(yè)，與其打破這些已經(jīng)具備本地根植性的社會結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟功能，不如尊重城中村現(xiàn)有的生產(chǎn)與生活狀態(tài)，將現(xiàn)有的租客與商戶納入保租房的保障范圍，賦予他們改造后優(yōu)先回租的權(quán)限，以此回應(yīng)“人口置換”的社會質(zhì)疑。

“改造納保”的實施程序主要涉及政府統(tǒng)租、房東清租、項目公司改造、運營公司重租四個環(huán)節(jié)。在這個過程中，政府統(tǒng)租的補貼與獎勵給予的是房東而非租戶，但大多數(shù)房東不會將其用作對租戶的毀約與搬遷補償，這種短時間內(nèi)無補償?shù)陌徇w措施讓租戶產(chǎn)生了強烈的不滿情緒。

相比之下，“小規(guī)模、滾動式”的實施方案既能節(jié)約改造的資金與時間成本，還可以規(guī)避因居民搬遷而產(chǎn)生的社會影響。

具體的操作流程是：首先，建立前期調(diào)查機制，了解城中村的樓棟清單與租戶畫像，制定改造排期，按棟改造、滾動搬遷，優(yōu)先改造新市民與青年租住比例高的樓棟。選定樓棟后，由政府直接給予租戶改造工期內(nèi)的搬遷補貼，而非給予房東，必要時可在租客尋找房源與搬家過程中給予協(xié)助。

改造完畢后，允許原先的租戶優(yōu)先回租保租房，并將剩余的房源優(yōu)先開放給下一批改造樓棟中的租戶，由此形成“小規(guī)模、滾動式”的改造流程。在此流程設(shè)計下，除了第一批改造樓棟，后續(xù)的改造與搬遷行為都可以在改造村的內(nèi)部完成，而不用造成整個社會面的大規(guī)模人口流動與人口置換，進而規(guī)避不利于聯(lián)動改革的社會輿論。

[1] 排名來自于世邦魏理仕發(fā)布的《全球生活報告：城市指南》。

[2] 數(shù)據(jù)整合自深圳住建局、全國第七次人口普查、珊瑚數(shù)據(jù)。

*本文作者：戴明潔 華南理工大學(xué)公共政策研究院副研究員、廣東新質(zhì)生產(chǎn)力政策研究中心研究員。

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