民智評論

作者：王羅千惠，民智國際研究院研究助理

原標題：《合群、跟隨還是獨立？“退群潮”背后的治理裂痕》

（正文約4300字，預計閱讀時間11分鐘）

當地時間2月5日，阿根廷政府宣布將退出世界衛生組織，原因是與該組織在公共衛生管理方面存在“嚴重分歧”。同一天，以色列外交部長在社交媒體上表示，以色列歡迎美國總統特朗普關于美國退出聯合國人權理事會的決定，以方將與美國一道，不參加聯合國人權理事會。此前，特朗普于2月4日宣布美國退出聯合國人權理事會，并禁止美國向聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處提供資助。在特朗普宣誓就任美國總統當日，他宣布美國再次退出世衛組織。

這一系列“退群”行動并非孤立事件，而是歷史延續的過程。回顧特朗普1.0時期（2017年-2021年），美國在多個領域采取了類似的“退群”措施。2017年6月，特朗普宣布美國退出巴黎氣候協定，美國于2020年成為世界上第一個正式退出該協定的國家。2018年，特朗普宣布退出伊朗核協議。2020年，美國又決定退出世界衛生組織。特朗普政府的“退群”政策與“美國優先”戰略體現得淋漓盡致。

▲ 唐納德·特朗普總統周二在白宮向以色列總理本雅明·內塔尼亞胡致意。

“退群”為何誘人

根據世衛組織官網公布的2024-2025年會費分攤比例表，阿根廷所繳會費占比為0.7190%。世衛組織數據顯示，阿根廷在2022年和2023年期間為該組織貢獻了約875萬美元的會員費，占總預算的0.11%。2月5日，世界報（Le Monde）的一則文章表示，世衛組織的絕大部分預算來自自愿捐款，而阿根廷近年來沒有提供任何捐款。BBC于2月6日發布的文章中明確指出，“阿根廷每年的會費大約為800萬美元。這不可能帶來任何重大的實質性變化。”

雖然聯合國人權理事會未公布各國會費繳納明細，但仍然可以通過聯大公布的聯合國預算捐款明細中大致推算各國的財政貢獻。2024年收到的聯合國經常預算捐款顯示，以色列繳納總額約為1767.6萬美元，與印度尼西亞和丹麥相近，而中國繳納總額約為4.8億美元，英國約為1.38億美元，巴西約為6342.7萬美元。并且，鑒于以色列一直批評聯合國人權理事會在處理其與巴勒斯坦沖突時偏袒巴勒斯坦，以色列并沒有與該組織保持積極關系。可見，阿根廷和以色列近日“退群”措施的實質影響較小，而其背后的象征意義更大。

據報道，阿根廷總統府發言人阿多爾尼表示，阿根廷總統米萊決定退出世衛組織的原因在于，阿根廷與世衛組織在公共衛生管理方面存在“嚴重分歧”，阿根廷不允許任何國際組織干涉其主權。米萊作為自由主義理念的代表人物之一，傾向于減少國際組織的介入與干涉，他曾抨擊世衛組織在新冠疫情期間的表現。阿根廷總統辦公室發表的一份聲明指責世衛組織在Covid-19大流行期間通過“（促進）無休止的隔離”造成了經濟損失。以色列外交部長薩爾稱，聯合國人權理事會對以色列施加了100多項“譴責性決議”，以色列不再接受這種“歧視”。薩爾曾在社交媒體表示，聯合國人權理事會自2006年成立以來，對以色列的制度偏見持續存在。

“退群潮”象征著信任崩塌嗎？

當前的“退群潮”并不能反映國家對多邊主義和國際合作的信任崩塌，而是由其退出時機反映出一定的跟隨美國的特質。阿根廷和以色列的退群似乎分別乘著美國退出世界衛生組織、聯合國人權理事會的“東風”，明顯表現出兩國外交政策的色彩。美阿關系方面，戰略與國際問題研究中心（CSIS）2024年6月的一篇文章寫道，米萊承諾不加入任何由“共產主義者”領導的集團，同時強烈希望與美國和以色列建立更緊密的關系。這位曾是激進的自由主義經濟學教授的阿根廷總統身上有不少與特朗普相近的特質。特朗普曾稱贊米萊能“讓阿根廷再次偉大（make Argentina great again）”。米萊在阿根廷的放松管制運動、其一攬子措施中的將政府部門數量減少一半等舉措都與特朗普政府的風格類似。馬斯克也曾贊揚米萊，稱阿根廷在他的領導下“正在經歷巨大的進步”。

如果說美國與阿根廷的逐漸走近有兩國領導人意識形態相近的緣故，美以關系則有著密切的歷史和經濟聯結，體現出明顯的外交政策延續性。卡托研究所2024年3月的一則文章指出，自1948年以來，美國對以色列的堅定支持一直是美國中東政策的一貫要素。美國外交關系委員會2024年11月13日發布的文章表示，以色列在二戰后時代獲得了數千億美元的美國對外援助，這一支持水平反映了美國對以色列的安全承諾、兩國在中東地區的共同外交政策利益等因素。自10月7日襲擊以來，拜登政府已向以色列轉移了100多項軍事援助，盡管美國對以色列的援助曾多次被質疑有違萊希法（Leahy Law）規定。以色列往往被認為是美國在中東的重要戰略支柱。約翰·米爾斯海默（John J. Mearsheimer）和斯蒂芬·華特（Stephen M. Walt）認為，美國中東政策的核心是與以色列的親密關系。美以的緊密聯結及在中東問題上的一致立場不難解釋兩國對人權理事會的相同態度。

同時，目前的“退群潮”與其說是迫于國際治理體系的現狀，不如說是各國國內政治立場的折射。就阿根廷而言，退出世衛更大意義上是一種追隨美國的示好表現。于以色列而言，退出人權理事會則借機重申了其在中東問題上的立場，所借的時機不僅僅是美國“退群”，還有特朗普2.0時代這一美國政治新圖景。就美國而言，則將民主共和兩黨的黨派差異進一步放大。民主黨通常更傾向于支持多邊主義，主張通過聯合國、世界衛生組織等國際機構來應對全球性挑戰，如氣候變化、全球衛生等，且相對支持參與并發展全球治理機制。2021年1月20日，拜登總統上任當天簽署行政命令，撤銷了特朗普政府退出世衛組織的決定，并宣布重新加入巴黎氣候協定。

共和黨則更加強調美國的獨立性和主權，主張在國際事務中采取更加保護主義的態度，在全球問題上的立場通常偏向減少國際組織的干預，強調美國的利益優先。這一點在特朗普政府時期尤為顯著。1984年美國退出聯合國教科文組織。里根政府在1983年12月提出，“聯合國教科文組織幾乎將其處理的每一個主題都無關緊要地政治化了。它表現出對自由社會的敵意，尤其是自由市場和自由新聞界，并表現出無節制的預算擴張。”溯其原因，除意識形態沖突、管理與資金等問題外，另一重要原因是里根政府的外交政策更傾向于減少對國際多邊組織的依賴。拜登在就職首日宣布重返世衛組織，特朗普在就職首日宣布再次退出世衛組織，都是對前任政府政策的一種顛覆，通過截然不同的政策走向樹立嶄新的政府形象。因此加群還是退群，可能會因國內輿論或政黨壓力、外交政策的調整等發生變化，是國際關系中一種常見的動態變化。

另外，值得注意的是，美國在國際參與中的幾次動態調整經常體現兩對重要雙邊關系的影響。其一是中美關系。特朗普簽署的將美國從世衛組織撤出的行政令稱，美國退出的原因是“該組織對中國武漢發生的Covid-19大流行病和其他全球衛生危機處理不當，未能采取急需的改革措施，也未能表現出獨立于世衛組織成員國不適當的政治影響”。其二是美以關系。美國《時代》周刊2017年的一篇文章寫道，1974年，教科文組織投票決定將以色列排除在一個地區工作組之外，因為據稱以色列在考古發掘中改變了“耶路撒冷的歷史特征”，并“洗腦”了被占領土上的阿拉伯人。美國國會立即暫停了對教科文組織的撥款，迫使該組織放松對以色列的制裁。1976年，以色列被重新接納。1977年，美國恢復撥款。而近日白宮宣稱近東救濟工程處涉嫌參與10月7日對以色列的襲擊，總統命令即刻撤銷美國對該機構的資助。

大國自由的背影給世界留下什么？

美國作為1948年世衛組織的創始會員國之一，在全球衛生事務中發揮了重要作用。2025年1月，Statista的一篇文章表示，美國是世衛組織的最大捐助國，美國向世衛組織2022-2023兩年期預算捐贈了12.8億美元，其中包括2.18億美元的分攤會費、10.2億美元的自愿捐款和4700萬美元的緊急情況應急基金捐款。柳葉刀2020年8月的一篇文章指出，美國退出世衛組織將對美國的安全、外交和影響力產生可怕的后果，并會威脅到全球和美國的健康和安全。美國疾病控制和預防中心（CDC）有21個世衛合作中心，美國國立衛生研究院有3個，專注于根除脊髓灰質炎、癌癥預防等美國優先事項。約翰霍普金斯大學布隆伯格公共衛生學院2025年1月30日的文章以疾病監測為例，指出美國在提供專業人員和診斷設備、評估威脅、共享數據、幫助組織應對等各個階段都發揮著關鍵作用，美國退出世衛組織可能會給國際社會帶來巨大壓力。

2006年聯合國人權理事會創始之際，美國就拒絕加入該理事會。直到2009年奧巴馬政府時期，美國才加入人權理事會。2018年6月，美國常駐聯合國代表妮基·黑利（Nikki Haley）與美國國務卿邁克·蓬佩奧（Mike Pompeo）在新聞發布會上宣布了退出聯合國人權理事會的決定。美國認為該理事會對以色列存在偏見且未能有效捍衛人權。2021年2月，美國宣布將以觀察員身份重返聯合國人權理事會。盡管美國參與了理事會工作，但總體來看，從初期到近期，美國在人權理事會的參與相對較少，而將人權因素作為國家巧實力的一部分，在國際舞臺上用來塑造其“民主燈塔”的國際形象，并借人權問題打壓所謂敵對國家。整體而言，美國此次退出人權理事會相對于退出世衛組織影響較小。

以1984年美國退出聯合國教科文組織為例。聯合國教科文組織的數據顯示，1984年-1985年美國對該組織的財政貢獻最大，占比為25%，是位居第二的蘇聯（10.41%）的兩倍多。聯合國教科文組織第二十三屆會議一般性資料顯示，美國退出聯合國教科文組織不僅會影響組織活動的開展，還會產生顯著的預算和財務后果。教科文組織在紐約和華盛頓各設立了一個聯絡處，紐約辦事處的主要作用是與聯合國聯絡，而華盛頓辦事處的主要作用是與總部設在華盛頓的幾個國際組織聯絡。如果教科文組織的法律地位、豁免權和特權在美國不再得到承認，它將很難在美國領土上繼續開展這些活動。同時，由于美國對會費貢獻占比較大，其退出也導致組織面臨嚴重財務問題。為應對資金短缺問題，教科文組織還提出設立周轉基金等一系列應對措施。

雖然“退群”并不意味著失去參與全球衛生治理或人權保護事務的途徑——私營部門的活動和雙邊援助也是參與全球治理的可行方案，但國際組織在全球性問題的解決上具備獨特優勢。1967年，世界衛生組織發起了全球消滅天花計劃。世衛組織根據現實情況及時調整疫苗接種策略，在全球推廣尼日利亞模式，終于在1979年10月26日，世衛組織宣布，全世界已經消滅了天花病。聯合國兒童基金會通過提供營養支持、教育援助和緊急救援等服務，改善兒童的生存和發展條件，使得全球兒童死亡率顯著下降，越來越多兒童能夠獲得基本的教育和醫療保障。

雖然當前許多國際組織面臨著諸多不足與挑戰，但它們依然是全球治理體系不可或缺的一部分。國際組織不僅提供了超越單一國家界限的對話平臺，使全球資源與智慧得以匯聚，更為全球問題的解決提供了共同應對路徑。多邊主義這一國際合作框架為國家之間搭建起更多平等對話的可能，使意識形態不同的國家能共同參與決策過程，理解我們周圍世界正在發生的事情，推動全球共識形成。

退群作為將國家短期利益置于國際社會長效發展之上的行為，是一種具有短視性的戰略選擇，它不僅可能導致國家孤立，還有可能放大全球治理中的裂痕，進而加劇全球沖突的風險。相反，持續的多邊主義合作與國際組織的廣泛參與，能在解決全球性挑戰的進程中發揮不可替代的作用。

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作者簡介：

王羅千惠，民智國際研究院研究助理，外交學院本科生，研習興趣為外交政策分析、外交沖突、中美關系、美歐關系。

編務：王羅千惠

責編：王加特

圖片來源：網 絡

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