編者按：近年來，在經濟發展與市場變革的浪潮中，我國成品油流通領域行業監管歷經多次重大改革。2025年2月5日，國務院辦公廳發布《關于推動成品油流通高質量發展的意見》（國辦發〔2025〕5號），提出5方面21條具體舉措，對成品油行業涉稅監管也作出了四項重要部署。本文結合政策演變脈絡，解析新政要點。在新的監管環境下，企業需積極應對，建立健全稅務合規體系，以適應寬準入與強監管并存的新格局。

一、國辦意見：從“嚴準入”到“寬準入與強監管并存”

近年來，我國成品油流通領域政策從“嚴準入”轉向“寬準入與強監管并存”，國辦發〔2025〕5號文的出臺，為行業高質量發展提供了政策支撐。以下是對相關政策演變，以及國辦意見中寬準入、強監管措施的梳理。

（一）回顧成品油流通領域政策演變歷程

1、行政許可制下的嚴格準入

2004年6月，國務院發布《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院令第412號），以行政法規形式正式設立了“石油成品油批發、倉儲、零售經營資格審批”的行政許可，明確由商務部和省級商務部門分級實施。時隔兩年，商務部于2006年出臺《成品油市場管理辦法》（商務部令2006年第23號），該辦法指出，國家對成品油經營實行許可制度，其中商務部負責實施成品油批發、倉儲經營許可，省級商務部門負責實施成品油零售經營許可。2016年，國務院公布國務院令第671號文，對第412號文做了部分修改，但“石油成品油批發、倉儲、零售經營資格審批”的行政許可項目仍被保留，未有變化。

整體而言，這一階段核心邏輯是嚴控市場準入，企業為獲取成品油批發、倉儲、零售經營資格，均需要逐級申報，審批程序復雜，行政干預較強。

2、放管服改革下的制度重構

在2019年國家持續推進放管服改革的背景下，《國務院辦公廳關于加快發展流通促進商業消費的意見》（國辦發[2019]42號）取消了成品油批發、倉儲經營資格審批，并將成品油零售經營資格審批下放至地市級人民政府。為貫徹落實國辦發[2019]42號文要求，商務部在《關于做好石油成品油流通管理“放管服”改革工作的通知》（商運函[2019]659號）中指出要做好批發倉儲經營資格審批取消后政策銜接、零售經營資格審批下放移交工作、制定完善管理制度和加強石油成品油流通行業管理。該通知還指出，各省商務主管部門要盡快制定或完善加強本地區石油成品油流通管理的規范性文件。

2020年7月，為貫徹落實《優化營商環境條例》和國務院有關石油成品油流通管理“放管服”改革工作的要求，商務部同步廢止了《成品油市場管理辦法》。2020年9月，國務院在《關于取消和下放一批行政許可事項的決定》（國發[2020]13號）中也取消了成品油批發、倉儲經營資格審批事項的行政許可，并對加強事中事后監管措施提出了四點要求，但總體較為寬泛。

在這一階段，成品油批發、倉儲經營資格審批已不再需要行政許可，市場主體公平競爭，但這不意味著無須監管，商務部門對企業購銷和出入庫臺賬制度的建立執行有檢查權，企業的合規要求也變得更多更細，相關企業必須符合自然資源、規劃、建設、質量計量、環保、安全生產、消防、治安反恐、商務、稅務、交通運輸、氣象等方面法律法規和標準要求。成品油零售經營資格的審批也發生了改變，其審批權限下放至地市級政府，這意味著企業不再需要向地市級政府申請后再向省級部門提交申請材料，極大地簡化了申請流程。可以說，無論是取消行政許可，還是下放審批權限，都降低了企業的準入成本，有利于激發市場活力。

3、地方先行倒逼國家層面成品油制度完善

我們觀察到，在《成品油市場管理辦法》被廢止后的政策空窗期，江蘇、杭州、深圳、廣東等地率先出臺地方政府規章，細化監管規則。各地方制定的辦法多是在商運函[2019]659號、國發[2020]13號文的幾點要求下細化而成的。此外，商務部于2023年6月也公布了《成品油流通管理辦法（征求意見稿）》，但該辦法遲遲沒有出臺。征求意見稿規定，對成品油零售經營實施準入許可管理，對成品油批發和倉儲經營實施行政備案管理。

在上述政策背景下，國務院辦公廳近日印發《關于推動成品油流通高質量發展的意見》（國辦發〔2025〕5號），提出5方面21條具體舉措。筆者認為，這不僅是對《成品油流通管理辦法（征求意見稿）》內容的背書，也是對地方實踐的系統整合，通過提升政策效力層級，破解跨部門協同難題，為全國統一管理定調。可以說，成品油監管開始從“分散治理”向“全國一盤棋”轉型。對此，成品油流通領域各企業要關注到寬準入與強監管并存的新環境，積極主動做好風險應對與合規管理。

（二）國辦意見中的“寬準入”措施

國辦發〔2025〕5號文中涉及成品油流通領域的“寬準入”措施總結如下：

一是對成品油批發倉儲經營實施備案管理，企業需持有包含成品油批發倉儲經營范圍的營業執照，并依法取得危險化學品經營許可證、港口經營許可證等資質，完成商務部門備案后，持備案回執到稅務部門開通成品油發票開具模塊。二是制定并嚴格執行全國統一的成品油零售經營資格準入標準，審批部門將許可結果錄入信息系統并公開通報。三是優化零售網點布局，科學編制發展規劃，統籌城鄉發展，合理布局加油站網點，鼓勵大型骨干企業將零售體系向農村及偏遠地區延伸。四是支持農村加油點升級改造，落實相關政策，鼓勵其改造升級為加油站，并結合農村消費特點拓展非油品業務。五是促進成品油零售企業連鎖經營發展，推動企業向專業化、垂直化連鎖品牌發展，鼓勵中小型加油站通過托管、租賃、合資合作等方式實現統一采購、配送和管理。

（三）國辦意見中的“強監管”措施

在放寬市場準入的同時，國辦意見也提出了相應的強監管措施，總結如下：

一是臺賬規范管理。督促企業嚴格落實成品油臺賬管理規定，據實核算并上報油品購銷和出入庫數據，落實散裝汽油購銷實名登記制度，組織開展“雙隨機、一公開”監管。二是跨部門聯合監管。地方各級人民政府建立成品油流通跨部門聯合監管機制，明確牽頭監管部門、執法部門及其他部門職責分工，推動行政審批、日常監管與綜合行政執法順暢銜接。三是數據共享與數字化監管。定期歸集共享成品油生產經營運輸、發票開具模塊、營業執照經營范圍等企業基本信息，探索采集油罐液位監測數據，深化煉油企業生產加工和加油站進銷存等關鍵數據共享。四是重點領域監管。主要表現為強化安全生產監管、加強環保達標管理、加強質量計量監管、規范互聯網銷售成品油行為和嚴厲打擊違法違規行為。五是信用管理與激勵約束。推進成品油經營企業信用分級分類管理，依據企業信用情況采取差異化監管措施。完善激勵約束機制，對推進不力的典型案例進行通報約談、責令整改。

二、國務院《關于推動成品油流通高質量發展的意見》部署的四項涉稅監管舉措

成品油流通領域的涉稅問題一直是監管的重點領域。近年來，隨著成品油市場的發展，相關涉稅違法違規行為時有發生，給稅收征管和市場秩序帶來了挑戰。針對實踐中存在的各類問題，國務院部署了四項重要的涉稅監管舉措，下文將依次進行分析。

（一）將行政備案回執作為開通成品油發票開具模塊的必要條件

對于石化企業，需要有成品油模塊才能對外開具發票，且貿易企業對外開票受成品油模塊內庫存數據的限制。國辦此次意見明確，企業從事成品油批發倉儲經營，應持經營范圍包含成品油批發倉儲的營業執照，根據《危險化學品安全管理條例》等相關法規規定取得危險化學品經營許可證、港口經營許可證，按有關規定到商務部門辦理備案，持備案回執到稅務部門開通成品油發票開具模塊。換言之，成品油批發、倉儲企業要開具成品油模塊，現在需要符合特定條件，也即持備案回執開通，過往個別企業隨意申請開通模塊的不法行為將得到遏制。

但實踐中，石化企業需要特別關注地方政策差異和歷史遺留問題。一是地方備案細則不一，江蘇等地已經出臺相關辦法或實施細則，但有的地方政策落后，企業可能面臨無規可依的困境。二是部分企業此前通過灰色渠道獲取成品油模塊，國務院新政可能觸發倒查，導致經營中斷，甚至引發法律責任。建議企業持續跟蹤地方備案政策，確保證照齊全且有效；已經開通成品油模塊的企業需全面自查，優先補辦缺失資質，避免模塊凍結影響開票。此外，企業還需注意，未辦理危險化學品經營許可證或者港口經營許可證，或者相關許可證已過有效期的成品油批發倉儲企業，應依法辦理營業執照經營范圍變更登記，在取得許可證前不得從事成品油批發倉儲相關活動。

（二）建立和完善臺賬管理制度

國辦意見指出，要完善企業臺賬管理制度。督促企業嚴格落實成品油臺賬管理規定，據實核算并上報油品購銷和出入庫數據，完善成品油來源、銷售去向、檢驗報告、檢查記錄等憑證材料檔案，保存完整賬冊備查。落實散裝汽油購銷實名登記制度。組織開展“雙隨機、一公開”監管，重點檢查企業臺賬制度建立和執行情況，指導企業不斷提升臺賬準確性和更新及時性，發現違法違規行為依法處理。對此，企業要建立完整的購銷、出入庫臺賬，保存檢驗報告等憑證備查，并接受“雙隨機、一公開”監管。

值得關注的是，國家稅務總局公告2015年第3號文件中提及，納稅人應依據《抵扣稅款臺賬（從量定額征收應稅消費品）》數據和庫存變動情況，填寫紙質《成品油庫存報告表》，作為成品油消費稅納稅申報表附列資料一并報送主管稅務機關。而這一規定被國家稅務總局公告2018年第1號文廢止。自2018年3月起，成品油企業無需報送紙質版的庫存報告表，而是將庫存數據錄入增值稅發票選擇確認平臺。如今，國辦意見要求完善企業臺賬管理制度。而《成品油流通管理辦法（征求意見稿）》第十二條規定“省級商務主管部門負責制定油品購銷和出入庫臺賬的示范文本，提高臺賬的標準化和信息化水平”，據此我們推測，臺賬下一步將由商務部門負責制定與管理。未來，臺賬不僅將繼續為稅收監管提供數據支持，還將為市場監管、質量監督、環保等多個領域的監管打下基礎。

（三）明確跨部門全鏈條共享企業信息和關鍵數據

在加強成品油流通上下游數據共享應用方面，國辦意見指出，定期歸集共享成品油生產經營運輸、開通成品油發票開具模塊、營業執照經營范圍包含成品油經營、全國工業產品生產許可證許可范圍包含成品油等企業的基本信息，探索采集油罐液位監測數據，深化煉油企業生產加工和加油站（點）進銷存等關鍵數據共享。要切實加強數據信息安全管理。

可見，國辦意見明確了政府各有關部門應當落實歸集開通成品油發票開具模塊等企業的基本信息（如企業名單、注冊地等）、油罐液位監測、進銷存等數據的職責，共同構建全鏈條可追溯體系，這有力解決了個別部門推諉責任、拖“強監管”后腿的問題。

成品油流通上下游數據的共享應用，為后續的涉稅監管工作打下堅實的基礎，稅務機關通過跨部門共享數據，能夠更精準地掌握企業生產經營情況，可追溯油品來源與流向，打擊“變票”“過票”等偷逃消費稅行為。正因如此，這也對石化企業的數據管理提出了更高的要求。

（四）嚴禁以“新能源”名義違規經營汽柴油等不法活動

國辦意見還指出，地方各級人民政府要統籌協調對成品油流通領域違法違規行為的監督查處，嚴禁以“新能源”、“替代能源”等名義銷售以汽油或者柴油為主要成分、不符合國家政策規定的車用燃料，嚴肅查處油品質量不達標、非法調和成品油、將非標油品作為發動機燃料銷售給成品油零售商或者發動機燃料使用方等行為，指定部門牽頭常態化開展成品油流通領域無證無照經營的專項整治工作，嚴厲打擊無證無照經營及自建油罐、流動加油車（船）和黑加油站點等擾亂市場秩序行為。

實踐中，已有稅務機關抽檢企業銷售“環保礦物油”追征消費稅的案例。企業以“新能源”“替代能源”名義銷售含汽柴油成分多是出于規避行政監管和逃避消費稅的動機。一方面企業以“非成品油”名義繞過零售經營審批，違規向終端用戶銷售以規避零售許可；另一方面，汽柴油需繳納消費稅（汽油1.52元/升、柴油1.2元/升），而“環保礦物油”等產品往往通過模糊品名逃避納稅。

需要注意的是，稅務機關認定某一油品是否屬于應稅汽柴油，并不直接套用汽柴油的國家標準，而是著重考量其油品特性和使用功能。這意味著針對某一類油品，市場部門可能將其定性為偽劣汽柴油甚至是危險化學品，但是稅務機關可根據消費稅的政策規定將其界定為應稅汽柴油。該意見明確禁止以“新能源”“替代能源”名義銷售含汽柴油成分的燃料，這意味著將對此類行為進行專項整治，建議過去以“新能源”等名義銷售傳統油品的企業，盡快調整業務模式，追溯歷史交易，避免引發補稅、罰款甚至刑事責任。

三、結語

國辦發〔2025〕5號文的出臺，既是對前期“放管服”改革的深化，也預示著成品油行業將迎來更嚴格的常態化監管。面對新的涉稅監管要求，企業稅務合規刻不容緩。石化企業應加強內部管理，建立健全合規管理體系。從資質管理到臺賬記錄，從發票開具到數據報送，企業需確保每個環節都符合要求。石化企業在經營中可以利用數字化手段提升管理效能，以更好地應對數據共享要求，確保數據的真實性和一致性。

成品油流通領域的政策變化頻繁，國辦意見中也提及，商務部負責制定成品油批發倉儲企業備案操作指南，我們期待并關注后續的操作指南，以及《成品油流通管理辦法》的立法進程。我們提示，石化企業應密切關注政策動態，及時調整經營策略。在面對復雜的監管環境時，廣大企業可以尋求專業機構的支持，以協助企業進行稅務風險防范和法律合規管理，確保企業在新的監管環境下穩健發展。

附：

國務院辦公廳關于推動成品油流通高質量發展的意見

國辦發〔2025〕5號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

成品油是關系國計民生的基礎性和戰略性資源，與國民經濟運行和人民生產生活密切相關。為進一步健全成品油流通管理體系，推動成品油流通高質量發展，經國務院同意，現提出如下意見。

一、完善成品油流通管理制度

（一）完善成品油批發倉儲管理制度。對成品油批發倉儲經營實施備案管理，企業從事成品油批發倉儲經營，應持經營范圍包含成品油批發倉儲的營業執照，根據《危險化學品安全管理條例》等相關法規規定取得危險化學品經營許可證、港口經營許可證，按有關規定到商務部門辦理備案，持備案回執到稅務部門開通成品油發票開具模塊。未辦理危險化學品經營許可證或者港口經營許可證，或者相關許可證已過有效期的成品油批發倉儲企業，應依法辦理營業執照經營范圍變更登記，在取得許可證前不得從事成品油批發倉儲相關活動。商務部負責制定成品油批發倉儲企業備案操作指南。交通運輸、商務、應急管理、稅務、市場監管等部門加強對成品油批發倉儲企業相關信息的比對共享。

（二）完善成品油零售管理制度。制定并嚴格執行全國統一的成品油零售經營資格準入標準，審批部門應將許可結果錄入相關信息系統，及時公開并通報相關部門。嚴禁涂改、倒賣、出租、出借、轉讓成品油經營證照。嚴禁擅自改擴建成品油零售網點。建立成品油零售經營企業年度監督檢查制度，對不接受檢查或者檢查不合格的企業，責令限期整改。

（三）完善企業臺賬管理制度。督促企業嚴格落實成品油臺賬管理規定，據實核算并上報油品購銷和出入庫數據，完善成品油來源、銷售去向、檢驗報告、檢查記錄等憑證材料檔案，保存完整賬冊備查。落實散裝汽油購銷實名登記制度。組織開展“雙隨機、一公開”監管，重點檢查企業臺賬制度建立和執行情況，指導企業不斷提升臺賬準確性和更新及時性，發現違法違規行為依法處理。

（四）完善企業信用管理制度。推進成品油經營企業信用分級分類管理，結合對企業的日常監管，將油品質量計量達標、依法納稅、應急保供等情況納入企業信用記錄，依法依規對失信主體加大曝光力度，提升信用監管效能。依據企業信用情況，在監管方式、抽查比例和頻次等方面采取差異化措施。

二、健全成品油流通跨部門監管機制

（五）建立地方跨部門聯合監管機制。地方各級人民政府要嚴格落實屬地監管職責，建立成品油流通跨部門聯合監管機制，統籌配置行政處罰職能和執法資源，明確牽頭監管部門、執法部門，以及其他各有關部門職責分工，明確具體的監管措施，推動行政審批、日常監管與綜合行政執法順暢銜接，提升跨部門聯合監管和執法協作能力。各省（自治區、直轄市）人民政府要建立本地區成品油流通行業監管和行政執法等協調聯系制度，并向商務部和市場監管總局報備。

（六）嚴格落實綜合行政執法改革有關要求。地方商務執法職能整合劃入市場監管等綜合執法部門的，市場監管等綜合執法部門要認真落實《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于深化市場監管綜合行政執法改革的指導意見》等綜合執法改革文件要求，加強綜合執法檢查，發現線索依法依規予以查處；商務等行業主管部門要切實履行好日常監管職責，開展現場檢查和非現場檢查，發現違法違規線索及時移交。地方商務執法職能沒有劃轉的，商務等行業主管部門要負責日常監管和行政執法。

（七）加強成品油流通上下游數據共享應用。定期歸集共享成品油生產經營運輸、開通成品油發票開具模塊、營業執照經營范圍包含成品油經營、全國工業產品生產許可證許可范圍包含成品油等企業的基本信息，探索采集油罐液位監測數據，深化煉油企業生產加工和加油站（點）進銷存等關鍵數據共享。要切實加強數據信息安全管理。

（八）提升成品油流通數字化監管水平。鼓勵有條件的地方推廣運用大數據、物聯網等技術手段，推進智慧加油站、成品油流通大數據管理體系建設，加快構建涵蓋批發、倉儲、運輸、零售等環節的全鏈條、可追溯動態監管體系，提升成品油流通領域數字化監管效能和服務水平。

三、加強成品油流通重點領域監管

（九）強化安全生產監管。嚴格落實成品油流通領域安全生產監管責任。強化成品油流通安全監管，指導督促成品油經營和運輸企業建立健全安全生產管理制度、風險防控機制和隱患排查治理機制，嚴格執行安全生產法律法規標準，加大成品油流通領域安全生產督導檢查力度，推動企業有效提升安全生產管理水平。

（十）加強環保達標管理。持續加強對成品油流通環節油氣超標排放問題的督查整改。加大對油氣回收系統以及在線監控系統的抽查力度。強化對加油站（點）地下儲罐滲漏的監管，確保加油站（點）采用的雙層罐或防滲池等防滲漏措施、防滲漏監測系統完整有效，防止土壤及地下水受到污染。

（十一）加強質量計量監管。加強對成品油抽查檢驗，強化對不合格油品溯源倒查，防止不合格油品流入市場。依法打擊利用加油機作弊違法犯罪行為，嚴格執行并不斷優化完善加油機型式批準制度和計量檢定制度，加大對燃油加油機等計量器具的監督管理力度，做好加油機檢定規程和型式評價大綱的培訓宣貫工作，持續推進加油機防作弊、防篡改功能研究，組織制定加油機軟件欺騙性使用特征測試規范。

（十二）規范互聯網銷售成品油行為。嚴格執行互聯網銷售危險化學品安全管理的相關規定，電商平臺不得為平臺內經營者提供成品油銷售信息發布服務。規范有序開展成品油零售經營資格許可，做到“一站一證”，禁止向電商平臺頒發成品油零售經營批準證書；已經頒發的，自本意見發布之日起6個月內由發證部門依法予以整改。

（十三）嚴厲打擊違法違規行為。地方各級人民政府要統籌協調對成品油流通領域違法違規行為的監督查處，嚴禁以“新能源”、“替代能源”等名義銷售以汽油或者柴油為主要成分、不符合國家政策規定的車用燃料，嚴肅查處油品質量不達標、非法調和成品油、將非標油品作為發動機燃料銷售給成品油零售商或者發動機燃料使用方等行為，指定部門牽頭常態化開展成品油流通領域無證無照經營的專項整治工作，嚴厲打擊無證無照經營及自建油罐、流動加油車（船）和黑加油站點等擾亂市場秩序行為。

四、促進成品油流通現代化發展

（十四）優化零售網點布局。科學編制成品油零售體系發展規劃，統籌城鄉發展，集約利用土地，合理布局加油站網點。有序規劃城區、公路沿線加油站建設，鼓勵大型骨干企業將零售體系向農村及偏遠地區進一步延伸，滿足城鄉居民用油需求。

（十五）提升網點服務水平。加快轉變成品油流通發展方式，以保障市場供應為重點，加強重點地區、重點領域、重點加油站（點）供應能力建設，完善成品油應急保供措施，確保重要節點以及重大活動期間油品供應穩定，各地可結合實際建立健全相應的管理規定。在保障安全的前提下，支持加油站因站制宜設立便利店，推出便民洗車、汽配維修及保養等服務。

（十六）支持農村加油點升級改造。落實農村加油站建設支持政策，鼓勵符合條件的農村加油點改造升級為加油站，保障農村地區生產生活用油需求。引導農村加油站（點）結合農村消費特點，合理拓展非油品業務，全面提升服務“三農”能力，助力鄉村振興。

（十七）促進成品油零售企業連鎖經營發展。推動成品油零售企業向專業化、垂直化的連鎖品牌企業發展，鼓勵中小型加油站（點）通過依法托管經營、租賃經營、合資合作等方式，實現統一采購、統一配送、統一管理，提升品牌化、連鎖化水平。結合企業年度檢查，對運營管理規范、設備設施齊全、經營狀況及信用良好的成品油批發、倉儲和零售企業相關信息進行公示，支持優質企業做大做強，促進規模化、規范化發展。

（十八）加快綠色低碳轉型發展。做好成品油流通領域油氣回收治理和加油站地下水污染防治等工作。支持成品油經營企業研發應用新技術、新設備，提升安全、環保和資源利用水平。推進成品油質量升級和清潔替代能源發展，研究制定生物柴油等國家鼓勵應用且已出臺國家強制性標準的綠色清潔燃料的流通管理政策，助力構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系。進一步規范生物燃料乙醇和車用乙醇汽油市場秩序。

五、保障措施

（十九）加強組織領導。各地區、各部門要切實提高政治站位，堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署，認真落實好屬地和部門監管責任，加強統籌協調，完善工作機制，明確職責分工，依法依規履職盡責，進一步健全成品油流通管理體制，著力促進成品油流通規范有序高質量發展。商務部要加強統籌協調，會同各有關部門推動本意見落實落地。

（二十）完善激勵約束機制。各地區可統籌利用現有資金渠道，支持政府部門加強大數據管理及監管信息共享應用，進一步提高政府治理能力。要及時總結推廣先進經驗和創新做法，對推進不力、進度遲滯的典型案例通報約談、責令整改，確保各項任務措施落實到位。

（二十一）營造良好發展環境。加強宣傳引導，做好政策解讀，回應社會、企業關切。積極組織開展成品油流通管理工作培訓，加強各地區、各有關部門間的協作交流，不斷提升管理和服務水平。充分發揮行業組織在權益保護、糾紛處理、行業信用建設和信用監管等方面的作用，引導其建立健全行業經營規范、自律公約，規范企業行為。

國務院辦公廳

2025年1月27日