老舊小區(qū)加裝電梯申請(qǐng)規(guī)劃許可，業(yè)主能否“一票否決”

——《周某春等36人訴重慶市涪陵區(qū)規(guī)劃和自然資源局規(guī)劃行政許可案（入庫(kù)編號(hào)：2023-12-3-004-008）》解讀

袁欽明

重慶市第三中級(jí)人民法院行政庭四級(jí)高級(jí)法官助理

伍柯聿

重慶市第三中級(jí)人民法院研究室（審管辦）一級(jí)法官助理

隨著城市化進(jìn)程加快，人口老齡化問(wèn)題凸顯，老舊小區(qū)業(yè)主加裝電梯的現(xiàn)實(shí)需求日益強(qiáng)烈。同時(shí)，老舊住宅增設(shè)電梯是提升老百姓獲得感、實(shí)施城市更新行動(dòng)的民生工程。實(shí)踐中，加裝電梯需要通過(guò)規(guī)劃審查、施工許可及竣工驗(yàn)收等一系列行政程序，能否將業(yè)主一致同意作為許可老舊小區(qū)增設(shè)電梯的前置條件，還存有爭(zhēng)議。對(duì)此，人民法院案例庫(kù)入庫(kù)參考案例《周某春等36人訴重慶市涪陵區(qū)規(guī)劃和自然資源局規(guī)劃行政許可案（入庫(kù)編號(hào)：2023-12-3-004-008）》的裁判要旨明確：“老舊小區(qū)加裝電梯規(guī)劃行政許可審批中，業(yè)主對(duì)加裝電梯不能達(dá)成完全一致的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)異議進(jìn)行實(shí)質(zhì)調(diào)查，必要時(shí)還應(yīng)進(jìn)行勘驗(yàn)、鑒定，以確定加裝電梯是否存在侵害異議人專(zhuān)有部分使用權(quán)或相鄰權(quán)等合法權(quán)益的法定情形。行政機(jī)關(guān)在未對(duì)異議進(jìn)行調(diào)查的情況下，直接作出程序性復(fù)函要求業(yè)主協(xié)商一致，從事實(shí)上終止行政許可程序的，沒(méi)有事實(shí)和法律根據(jù)，應(yīng)予撤銷(xiāo)。”該裁判要旨對(duì)老舊小區(qū)加裝電梯規(guī)劃行政許可程序的司法審查具有參考價(jià)值。現(xiàn)就有關(guān)問(wèn)題作如下解讀。

一、以全體業(yè)主“協(xié)商一致”作為老舊小區(qū)加裝電梯申請(qǐng)規(guī)劃許可的前提條件，有違行政許可法定原則

行政許可法規(guī)定了許可法定原則。根據(jù)行政許可法第十二條、第十四條、第十五條以及第十七條的規(guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可，地方政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。據(jù)此，市、縣級(jí)行政主管部門(mén)制定的規(guī)范性文件不得增設(shè)行政許可，而且對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定不得增設(shè)違反上位法的其他條件。對(duì)于老舊小區(qū)加裝電梯而言，尚無(wú)法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)作出過(guò)具體規(guī)定，更無(wú)對(duì)該事項(xiàng)規(guī)劃許可必須以全體住戶“達(dá)成一致”為前提條件的規(guī)定。

本案例中，涪陵區(qū)規(guī)資局作出案涉《復(fù)函》，要求申請(qǐng)人與有異議的業(yè)主協(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn)后，方可申請(qǐng)辦理某小區(qū)A、B棟加裝電梯規(guī)劃許可手續(xù)。該《復(fù)函》實(shí)質(zhì)是在法律規(guī)定的建設(shè)規(guī)劃行政許可條件以外另行增設(shè)新的前提條件，增加申請(qǐng)人的法外義務(wù)，不符合行政許可法定原則。

二、以全體業(yè)主“協(xié)商一致”作為老舊小區(qū)加裝電梯申請(qǐng)規(guī)劃許可的前提條件，有違行政許可便民、高效原則

“職權(quán)法定”原則要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的權(quán)力來(lái)源于法律法規(guī)的授權(quán)，不得超越和濫用職權(quán)，同時(shí)法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極履行，不能逃避責(zé)任。 行政許可法第六條規(guī)定： “實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。 ”據(jù)此，便民、高效是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。 這包含兩個(gè)方面： 一是便利行政相對(duì)人原則，在行政程序中不得增加當(dāng)事人程序負(fù)擔(dān)； 二是提升行政效率原則，要求行政機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)，禁止不作為或者不完全作為。 行政機(jī)關(guān)在職責(zé)范圍內(nèi)，在應(yīng)當(dāng)作為也可能作為的情況下未積極實(shí)施法定職責(zé)，構(gòu)成行政不作為。 同時(shí)，根據(jù)行政許可法第三十六條的規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。 申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。 行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的意見(jiàn)。 ”這是法律賦予行政機(jī)關(guān)的程序職責(zé)。 因此，在老舊小區(qū)加裝電梯規(guī)劃行政許可中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照前述規(guī)定，針對(duì)利害關(guān)系人提出的異議對(duì)加裝電梯是否影響異議業(yè)主房屋專(zhuān)有部分使用或房屋采光、通風(fēng)等問(wèn)題進(jìn)行審查判斷，進(jìn)而作出是否許可的決定，不能簡(jiǎn)單要求雙方協(xié)商一致，否則便終止行政許可程序 。

本案例中，涪陵區(qū)規(guī)資局要求申請(qǐng)人與異議者協(xié)商一致，實(shí)質(zhì)上是將行政機(jī)關(guān)自己應(yīng)當(dāng)履行而未履行異議審查職責(zé)的不利后果轉(zhuǎn)嫁給申請(qǐng)人承擔(dān)，不符合行政許可便民、高效原則。

三、老舊小區(qū)加裝電梯規(guī)劃行政許可的司法審查

通常而言，電梯本身并非具有單獨(dú)使用價(jià)值的建筑物，而是作為建筑物的附屬物使用。老舊小區(qū)加裝電梯屬于對(duì)既有房屋的改造建設(shè)，不可避免會(huì)對(duì)相關(guān)業(yè)主的生活產(chǎn)生重大影響，尤其是低層業(yè)主和高層業(yè)主之間的利益沖突最為典型。實(shí)踐中，通常將既有住宅加裝電梯歸入“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”范疇并遵循民法典第二百七十八條有關(guān)共有和共同管理權(quán)利的重大事項(xiàng)的集體表決相關(guān)規(guī)定。根據(jù)該條要求，改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施，應(yīng)當(dāng)由專(zhuān)有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決，并經(jīng)參與表決專(zhuān)有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意。即“雙2/3以上參與表決”+“雙3/4表決同意”，而非強(qiáng)制要求全體業(yè)主一致同意。同時(shí)，低層業(yè)主對(duì)增設(shè)電梯提出異議實(shí)質(zhì)上系出于對(duì)自身生活安寧、隱私及相鄰權(quán)等可能被侵害的擔(dān)憂。根據(jù)民法典第二百九十三條、第二百九十五條等規(guī)定，建造建筑物不得違反國(guó)家有關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，不得妨礙相鄰建筑物的通風(fēng)、采光和日照，不得危及相鄰不動(dòng)產(chǎn)的安全等。因此，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行老舊小區(qū)加裝電梯建設(shè)規(guī)劃行政許可審批時(shí)，既要依法保障多數(shù)業(yè)主的重大事項(xiàng)決策權(quán)，避免少數(shù)人濫用一票否決權(quán)，也要充分維護(hù)少數(shù)人的正當(dāng)合法利益，避免以“少數(shù)服從多數(shù)”為由侵犯其享有的通風(fēng)、采光等權(quán)益，以維護(hù)“有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理”的相鄰關(guān)系。

綜上，在尚無(wú)法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)對(duì)老舊小區(qū)加裝電梯及其行政許可審查程序作出明確規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參照民法典第二百七十八條等規(guī)定將其作為須由業(yè)主民主表決確定的重大事項(xiàng)，并對(duì)利害關(guān)系人的異議能否成立進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，發(fā)揮行政主管部門(mén)專(zhuān)業(yè)性、權(quán)威性和效率性等特點(diǎn)，推動(dòng)老舊小區(qū)加裝電梯爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)解紛。因此，行政機(jī)關(guān)在未對(duì)異議進(jìn)行調(diào)查的情況下，不得直接作出程序性復(fù)函要求業(yè)主協(xié)商一致，從事實(shí)上終止行政許可程序。相反，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)異議人提出增設(shè)電梯侵害其房屋專(zhuān)有部分使用或影響相鄰房屋采光、通風(fēng)等事由進(jìn)行調(diào)查，如有必要，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行勘驗(yàn)、鑒定，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果決定是否予以審批或者要求申請(qǐng)人修改完善施工方案。

來(lái)源：人民法院報(bào)·8版

轉(zhuǎn)自：最高人民法院