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導語：

城中村改造是重要的發展和民生工程。2024年11月15日，住建部、財政部聯合印發通知，要求城中村改造政策支持范圍從最初的35個大城市擴大到近300個地級及以上城市。近日，國務院常務會議再次強調，要加快推進城鎮老舊小區和城中村等改造。就目前而言，多地在城中村改造開發過程中，仍面臨資金平衡與債務風險、產業基礎和生產生活業態遭破壞、爛尾樓現象頻發等系統性問題。

IPP副研究員李婷認為，地方政府經濟增長壓力的疏解高度依賴城中村改造，專項債方面的資金支持進一步強化了地方政府的動力，結果導致經濟指標增長替代了城中村改造本身。在城中村數量越來越少的情況下，城中村改造對傳統產業生態和產業集群發展的沖擊也將會進一步放大。她強調，明晰城中村對于中國城市化和工業化意義，是大范圍開啟城中村改造的重要前提。

城市更新被視為當前經濟發展的重要動能，城中村改造是其中的重要內容之一。2023年7月21日，國務院常務會議審議通過《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，強調要積極推動35個超大特大城市開展城中村改造。

2024年11月15日，住建部、財政部聯合印發通知，要求城中村改造政策支持范圍從最初的35個大城市擴大到近300個地級及以上城市，通知還提出新增實施100萬套城中村改造和危舊房改造這項增量政策。

各地都在借此機會加大城中村改造力度。

2024年11月，北京市豐臺區7個城中村改造項目即全部宣告啟動，總投資約911億元，總占地約707.59公頃，改造戶數6345戶，涉及約1.8萬居民，涉及拆除現狀房屋建筑面積約297.08萬平方米。2024年上海城市更新加力推進，新啟動21個城中村改造項目，是計劃任務的2.1倍。

我國似乎又要迎來大拆遷時代，希望借此推動經濟增長，但實踐中面臨的問題不少。結合歷史實踐來看，從2008年開始，我國就開啟了幾輪的城中村改造，有諸多經驗和教訓需要總結。 一個始終沒有得到慎重解答的問題是，城中村對于中國城市化和工業化而言，意味著什么？解答這一問題，是大范圍開啟城中村改造的重要前提。

2024年，城中村改造擴圍至300多個城市，實施城中村改造項目1790個。圖源：新華社

城中村改造留下了什么？

2008年1月，國務院頒布《國務院關于促進節約用地的通知》，廣東開展以“三舊”改造為主要內容的節約集約用地試點示范省建設，此后城中村改造在全國范圍內開展。

此前的城中村改造，確實改變了很多區域的城市面貌，滿足了城市化進程中大量居民的住房需求，特定區塊土地資本化后帶來的土地增值收益增長不僅增加了這些區域內農民的財政性收入，也提升了當地政府的財政收入，是很長一段時間經濟發展的重要動能。

但是，隨著改造范圍不斷擴大，問題也逐漸凸顯。

開發商主導的背景下，城中村改造成本迅速攀升，為了實現資金平衡，提高融資地塊的收益空間，發展房地產或者商業地產成為城中村改造的必然選擇。城中村過度改造所帶來的房地產和商業地產發展泛化問題也日益凸出。此外，城中村的過度改造，已經改變了很多區域工業產業發展的基本生態。

以G省某市重要的制造業集聚區H區為例，該區在前幾年全域推進城中村改造，覆蓋的城中村達到60多個，基本上都是采取整村拆遷的模式，導致大量城中村本身的居住功能不再發揮作用，大量村民的租房需求增長，租房成本上升，租房難問題凸出。

更大的問題是，大量原本居住在城中村的產業工人生活成本上升，經濟下行背景下工資無法增長，產業工人流失加劇，一些企業招不到人或者留不住人問題日益嚴重，再加上一時又無法進行高成本不確定性極強的產業轉移，企業最終破產倒閉。

有專家提出，超大特大城市城中村吸引大量新市民和年輕人的聚集，實施城中村改造，通過貨幣化安置可帶動新房去庫存化。圖源：新華社

除了這類極端情況以外，大部分區域面臨的狀況是城中村內既有的傳統產業集群不得不進行產業轉移，甚至可能面臨消失的風險。

以G市某核心區L城中村為例，該區域因為靠近面輔料市場和服裝銷售市場，再加上交通便捷等因素，長期發展下形成了產業鏈非常完整、高效的產業集群。該產業集群具有勞動力密集程度非常高的特點，相關商服業非常發達，因此城中村人口密度非常高，提供了大量的就業機會。

但是，這類產業非正規程度較高，納統難度大，財稅貢獻有限但是合規治理壓力大，政府試圖通過城中村改造和產業轉移來徹底解決合規治理的問題，同時也能夠提升相應區塊的財稅貢獻。

問題是，一方面這類產業空間因為區位條件的特殊性，其本身是沒有辦法復制的，而企業離開這一產業生態就像是離開池塘的蝌蚪，基本無法生存。另一方面，以產業為導向的城中村改造也很難實現其目標。因為這類區域的拆遷成本極高，拆遷進度慢，復建區塊優先于融資區塊，融資區塊發展房地產或者商業地產就變得十分剛性，往往無法匹配周邊企業的空間需求，而其他產業類型的企業也因為周邊的產業不適配而難以落地。

就目前來說，對各地政府而言，城中村改造的情況不容樂觀，具體挑戰包括：

第一，征拆難度大且房企經營困難的情況下，政府不僅要兜底臨遷費（有些區域因為改造力度大，一年的臨遷費達到幾十個億，占到財政收入的四分之一），還要應對拆遷進度慢引發的一系列治理問題。

第二，傳統產業集聚的城中村改造，對傳統產業發展造成不小沖擊，而傳統產業往往是這些區域稅收的穩定來源，因此稅收也受到不小的影響。

第三，改造后大多是商業開發或者房地產，不僅造成了產業空心化問題，也給原有的房地產和商體發展帶來不小的沖擊。

第四，一些具有產業導向的城中村改造，則面臨經濟下行、企業投資熱度下降、產業空間過剩、改造成本高、容積率較高，以及產業空間與企業發展需求不適配等問題，因此也很難催生出新的稅收增長點。

第五，因為產業空間改造致力于引入戰略性新興產業發展，在各地都有大量產業空間且希望招引戰略性新興產業的情況下，提升招商引資能力，直接參與投資，加強基礎設施、公共服務和生活配套等，也給地方政府帶來了非常大的壓力。 僅僅是投資本身，資金壓力就很大，以H區屏顯行業模組廠的投資和建設為例，該廠總投資達到90個億，區屬國企投資達到35個億。而該區的一般公共預算收入也就100多個億。大量的建設和投資，需要依靠舉債來完成，超負荷運轉成為常態。

即使一些區域城中村改造和相應的開發、建設順利完成，也還存在一些遺留問題需要政府解決。??

最典型的是留用地政策（征地過程中預留10-20%的建設用地給集體）。這一政策是為了降低短期內征地的時間和資金成本，為農民提供更多的保障，但是卻造成了留用地因為規劃和項目問題難以落地，導致政府不得不長期承擔高昂的補償費用（有些地區每畝高達2.5萬元，有些區縣有20000多畝），經濟下行背景下還要兜底相關項目的投資和運營。

總體來看，隨著時間的推移，城中村改造的范圍不斷擴大，一些改造難度小，改造必要性大的區塊，在市場規律和現實有利條件的推動下，依托經濟上行的形勢，其改造基本完成，剩下的基本上都是難啃的骨頭，或者是改造的必要性并不強的區塊。

因此，城中村改造爛尾的情況開始變得普遍。

首先，市場主導的征拆實踐不斷推高補償標準，再加上征拆程序不斷復雜化，博弈策略不斷發展和豐富，釘子戶問題也會變得更加棘手。

其次，經濟下行尤其是房地產下行背景下，村民意愿下降，房企本身出現資金問題，需要其他開發商接盤，但是接盤往往也很難扭轉局面。

再次，一些地區產業基礎扎實，對于區域經濟貢獻明顯，城中村改造的負面后果非常明顯，阻力也更大。

最后，財力緊缺的現實和債務控制的需要也限制了地方政府介入的空間。各種問題疊加，導致很多項目要么時間跨度太長，甚至爛尾。2025年1月13日15時，隨著冼村舊村融資區最后一棟房屋應聲倒地，歷時15年的冼村融資地塊才完成了全面拆遷清零。我們調研的一些地區，有不少已經啟動拆遷的城中村出現了村民回流的情況。

12月30日，冼村舊村改造融資區范圍內村民住宅樓拆遷成功，是自2024年5月1日《廣州市城中村改造條例》正式施行以來，廣州市依法動遷成功實踐的第一例。

新一輪改造面臨什么樣的挑戰？

新一輪城中村改造面臨兩個基本現實：

一方面，投入壓力不斷攀升，但是收益不確定性在增長，市場主體參與的積極性和能力不斷下降，市場主導的模式已經無法運轉了。

另一方面，消化城中村改造帶來的一系列問題，也使得各地政府處于超負荷運轉狀態，尤其是財政方面。

在經濟下行背景下，找不到新的經濟增長點，但經濟增長壓力增大甚至剛性化，迫使各地只能夠依靠城市更新包括城中村改造來激發經濟活力。

針對過往的問題，政府也采取了一系列措施，一方面，在控制風險和成本方面，不僅提出了資金平衡和項目成熟的要求，也對征地補償作出了更多的規范；

另一方面，在資金來源方面，“地方政府專項債券+政策性金融機構專項借款+商業銀行貸款”構成多個改造項目的主要資金來源。其中專項債占比較大，專項借款利率低、放款快，使用上可達項目總投的80%。國開行也于日前公布，2024年新增城中村改造專項借款3817億元，支持了北京、廣州等多地723個改造項目。

上述措施并未能改變城中村改造本身的問題，但是對于地方政府而言，其吸引力確實不小。通過爭取專項債來推動城中村改造，雖然會導致債務增長，但是卻給地方帶來了更多的資源分配控制權和區域內各項經濟指標的快速增長，一定程度上解決了財政不足和政府投資能力下降，以及經濟下行背景下各地經濟增長缺乏動能、考核排名壓力較大等問題。

因此，各地爭取專項債的積極性較高。首批投放的5000億專項借款額度未能覆蓋項目需求，存在資金缺口，城市間、行政區間、項目間競爭激烈。加快進度成為了爭取項目資金的重要手段。以北京市為例，目前已經開始實施的20個城中村改造項目中，進展最快的豐臺區西南郊冷庫及周邊改造項目已納入到本年度第五批供地計劃，可實現當年實施當年供地。

這背后的一些風險點值得關注。在競爭激烈的情況下，為爭取專項債，各地政府往往會采取更加激進且具有風險性的行動。對于一些在資金平衡上存在困難的項目，各地會更加希望通過長期運營收入或者片區開發的模式來實現資金平衡，但是具體的評估往往會因為爭取專項債過于緊迫而變得不那么慎重和科學。

基本的現實是，經濟下行背景下長期運營收入的不確定性增強，相比于超大特大城市，擴圍后的諸多城市在當前經濟發展形勢下的運營收入更加不確定。片區開發提升了依托更大區域實現資金平衡的空間，但是依然沒有辦法改變經濟下行和存量競爭這一現實。

比如，為了增加收益空間，各地的普遍做法是在開發方式上進行創新，比如在工改工的基礎上，允許工改M0（新型產業用地）+C2（商業辦公）+R0（配套型住宅），這雖然緩解了特定地塊的資金平衡壓力，但是卻不可避免的要對所在區域的地產市場造成沖擊。尤其是一些城中村改造較多，房地產和商業地產、工業地產過剩程度較高的區域。

為了追求速度，也更容易出現對城中村改造必要性研究和認識不足，盲目推進城中村改造的問題。在城中村數量越來越少的情況下，城中村改造對傳統產業生態和產業集群發展的沖擊也將會進一步放大。新一輪城中村改造也試圖通過強調城中村改造的產業導向來助力產業發展，避免去工業化的問題，包括更大力度支持工改工，并且對這類產業項目的租金和廠房銷售收益進行限制，但是這并不能夠改變產業空間往往與原有區塊產業基礎不適配的問題。

因為城中村改造成本過高的現實使得工業地產大多只能夠采取工業上樓的形式，而能夠上樓的制造業企業是十分有限的。這意味著此輪的城中村改造只會帶來短期的經濟指標增長和有限的就業機會增加，而且是以損害大量依托依賴城中村獲得發展的企業、工廠、個體戶、家庭作坊、產業工人的利益為代價。

背后的一個核心問題是，當前城中村改造本身是否具有必要性，并沒有得到解答，但是地方政府經濟（指標）增長壓力的疏解高度依賴城中村改造，此次專項債方面的資金支持進一步強化了地方政府的動力，結果導致經濟指標增長替代了城中村改造本身，成為了更加重要的目標，甚至因此不計代價。

城中村，意味著什么？

城中村，意味著什么？這個問題，筆者還沒有很好的答案。但是從各方主體的利益和行動出發，至少能夠找到城中村的意義沒有辦法被充分認識和重視的某些原因。

對于地方政府而言，當下的城中村確實是一個大麻煩：一方面，城中村的產業大多具有非正規的特點，納統的難度大，直接的稅收貢獻有限。另一方面，大量城中村的房屋建設時間較早，不少已經有二三十年了，作為生產空間設施老舊問題逐漸凸顯，合規治理壓力大。

我們調研的一個城中村，超過6000多家經營主體，規上企業不超過5家，但是人口高度密集，空間使用不正規程度高，警情數量也非常多。對于城中村所在鎮街而言，一個難題是合規治理壓力大，但是合規治理的資源有限。這個矛盾倒逼他們推動轄區內城中村企業正規化，提升納統空間，但是產業屬性決定了這一空間有限，因此更傾向于推進城中村改造，改變空間形態，剝離原有的產業，從而招引正規化程度高，管理難度小但稅收貢獻大的產業環節和企業。

但是，對于生產和生活于其中的個體戶、工廠老板、產業工人等群體而言，城中村意義重大，是他們在城市立足的重要空間。

城中村為這類群體提供大量就業機會的同時，也為他們提供了一個低成本的生活空間，使他們能夠以收入較高但是支出較低的方式實現城市化。這類群體的數量龐大。

我們調研的一個城中村，人口密度大約為11萬人/平方公里，一個村的常住人口達到10多萬，絕大部分是產業工人和個體工商戶等。這類村莊在我國大城市并不少，解決了大量進程農民工的就業和發展問題。

以廣州為例，按官方定義272個計算，廣州的城中村總共占地面積是535平方公里，有670萬常住人口，約占廣州市常住人口總數的1/3，其中大部分都是進城務工經商的農民。這還不包括為生產和生活在城中村的相關產業和相關群體提供生產和生活配套的人群。這也能夠看出城中村對于城市的意義。通過一個區塊的人口及其結構測算，大致可以將城中村對于城市重要意義具象化。

經過順為城市地圖測算，以廣州國際輕紡城為中心，以1.7公里為半徑的范圍內，常住人口為69.51萬人（占海珠區常住人口的三分之一以上），54.4%的人口為制造業人口，主要是從事制衣產業的產業工人等主體；12%為批發零售人口，其中就包括大量從事面輔料批發和產業工人生產、生活所需消費品零售的人口。而工廠主要積聚在康鷺片區和瑞寶街道的城中村，批發零售則要么在城中村內部，要么在城中村周邊。

以廣州國際輕紡城為中心，1.7公里為 半徑的范圍內常住人口

廣州國際輕紡周邊 常住人口職業和行業分布

廣州國際輕紡城中心周邊配套設施、企業、工廠

將視野轉移到其他超大特大城市，情況也類似。晉江一個產業集聚分布在各個城中村的鄉鎮，常住人口達到40萬。正是這些城中村，解決了中國大多數普通人的就業和發展問題，是城市之所以是人民城市的重要內涵，也為城市注入了必要的人氣和活力。從這個意義上說，對于整體的城市而言，城中村是城市空間結構或者說空間譜系中一個必不可少的部分。

特定產業集群依托城中村嵌入在特定城市空間譜系中，得到發展，這意味著離開城中村和相應的城市空間譜系，這些產業也是活不下去的，至少不會有如此大的競爭力。

其一，是因為相關的空間建設和產業集群的生成，建立在中國經濟上行期長時間且高速的工業化和城市化積累基礎上。

其二，不同類型的、塊狀的空間相互關聯，鑲嵌在城市核心地帶的交通物流體系中，也推動交通物流體系不斷生長和優化，這些空間體系逐漸生長為城市的心臟，交通物流體系等就成為了支撐其運轉的必要血管，無論是前者還是后者，還是兩者作為一個整體，都經歷了長年累月的建設和調試，離不開政府的經營和行政介入，更離不開市場規律的強大掌控力。

其三，從空間結構內部看，在城市核心區有不同類型的產業空間，具體而言包括正規化程度和成本不同的空間，高中低端結合，能夠回應產業鏈不同環節近地集聚發展的需求，是產業鏈競爭力提升的關鍵，也是產業扎根和發展的重要前提。

其四，這些空間內的人力物力資源集聚，形成了多層次和多領域的規模效應。這些都是不可復制的。

快速和盲目的城中村改造，不僅會破壞特定城中村的產業生態和空間的多元性，還有很大可能會破壞整個城市這一有機體的生命力，使其元氣大傷。當前推動的城中村改造，可以說是要給城市動大手術，可能會觸及到城市的要害。

以廣州為例，《廣州市城市更新專項規劃（2021—2035年）》提出，至2035年擬推進的舊村莊舊城鎮全面改造與混合改造項目共291個。其中：舊村莊全面改造項目252個（含城中村項目150個）、舊村莊混合改造項目24個（含城中村項目15個）。在專項債等資金的大力支持下，如果真的推行下去，在短期內會有大量的產業集群因此面臨重大騰挪甚至消失，而城中村改造短期內難以見效，甚至可能會失敗，這意味著城中村的產業工人等群體失業，同時找不到新的就業機會。

即使有新的就業機會，數量不一定有那么多，也不一定適用于原本在城中村生產和生活的大多數普通人。一個普遍的情況是，城中村改造后空間看起來更加高大上了，使用成本也更高了，所能夠提供的就業機會也更加稀少且門檻剛高了。

如果這一情況真的出現了，對于城市發展而言意味著什么？對于還是發展中國家，還有幾億農民（工）的中國而言，意味著什么？在城中村改造中，除了地方政府和原住民以外，外來的、生產和生活于其中的產業工人，個體戶和工廠老板等主體，他們的聲音何以得到表達？他們的利益如何得到保障？

這些都值得深思！

★本文作者：李婷 華南理工大學公共政策研究院 副研究員

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