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導語：

“收回”巴拿馬運河，宣布“墨西哥灣”更名為“美國灣”，強勢奪取格陵蘭島，誓言將美國能源出口到全世界，對所有從墨西哥和加拿大進口的商品征收25%的關稅……距1月20日就任后僅過去四天，特朗普正以強硬的擴張姿態向盟友與對手施壓。他本人近日還多次表示自己對現行國際貿易體系和政治秩序的不滿，言辭之激烈較第一任期時有增無減。一些國家擔憂特朗普將持續轉變政策方向，并以不可預測性作為談判工具。??????

Center for a New American Security（CNAS）首席執行官、曾任職于美國國務院、美國總統最高智囊機構——國家安全委員會的Richard Fontaine近日在《外交事務》雜志撰文指出，特朗普的回歸可能會為美國外交政策帶來一定程度的轉變，其中包括一些戲劇性的變化。然而，這些變化在整體政策框架中的比重或許不大。美國的國家利益與價值觀的長期穩定性、國會的制約作用，以及國際社會的現實約束，都將迫使其外交政策保持一定的一致性。

圖源：Foreign Affairs

*本文作者：

Richard Fontaine，美國智庫Center for a New American Security（CNAS）首席執行官。他曾任職于美國國務院、美國總統最高智囊機構——國家安全委員會，并擔任美國參議員、共和黨重量級人物John Sidney McCain III的外交政策顧問。

當地時間1月20日，特朗普正式就任美國總統。與2017年一樣，特朗普對前任政府的外交政策進行了嚴厲的批評，并宣稱將在優先事項和施政風格上做出重大改變。

他的支持者為“美國優先”的回歸歡呼，贊揚特朗普強硬的態度、明確的政策目標和務實的交易思維。反對者們則認為他狹隘、短視，將以反復無常的方式應對復雜的國際環境。

特朗普的第二個任期確實將帶來一些顯著的政策變化。拜登堅定支持烏克蘭，多次表態將軍事上“保衛臺灣”，履行美國在應對氣候變化方面的承諾，并將民主作為外交政策的核心。他強調美國聯盟體系的價值，同時警惕中國等國家對全球秩序的威脅。

與此相對，特朗普質疑援烏的必要性，對臺灣的防衛承諾持保留態度，淡化氣候變化問題的重要性，并將民主與人權的推廣置于次要地位。他常把美國盟友描繪成“搭便車”，并更多關注與中國等國的貿易逆差，而非這些國家帶來的系統性風險。

所以表面上看，特朗普預計將會在上任后的頭幾周，通過行政命令和其他方式迅速扭轉拜登政府的政策。

美國總統特朗普簽約1月22日表示，如果俄羅斯不達成協議結束烏克蘭戰爭，他將在對俄羅斯的制裁威脅中增加征收新關稅的內容。圖源：Wikimedia Commons

“特朗普-拜登-特朗普”政策接力????

實際上，盡管存在諸多差異，兩屆政府之間的連續性可能比表面上看起來更多。美國的外交政策就像一座冰山，表面部分棱角分明，吸引了公眾關注。而更龐大、未經充分審視的部分則隱秘在水下，通常保持相對穩定。即便特朗普獨具特色，仍然不能忽視美國外交政策潛在的連貫性，否則可能會誤判政策變化，將其歸因于某一總統，而忽視了這些政策背后深植于兩黨共識、具有較強連續性的本質。

2021年，拜登也稱自己與截然不同。他在特朗普退出《巴黎協定》后重新加入該協議，重申北約的重要性，并在就任之初就向盟友保證“美國回來了”。與特朗普上任后首次出訪選擇沙特阿拉伯形成對比，拜登則承諾將讓沙特政權邊緣化。

此外，他還叫停了特朗普政府退出世衛組織的計劃，修復了與亞洲盟友在防務費用分擔問題上的分歧，并主持了首屆“民主峰會”。

據美聯社報道，拜登從就任之初就常提及“美國回來了”，但其執政時期卻不乏戰爭、災難和誤判。圖源：Wikimedia Commons

然而，在許多外交議題上，拜登保留了特朗普政策的核心內容。特朗普在第一任期將中國和俄羅斯定義為美國的戰略競爭對手，這一框架被拜登沿用。拜登延續了特朗普時期對中國的關稅政策，并擴大了技術轉讓限制。

拜登還執行了特朗普時期達成的阿富汗撤軍協議，未恢復伊核協議，并且跟特朗普一樣向烏克蘭提供了武器援助。此外，拜登還尋求拓展《亞伯拉罕協議》這一特朗普時期在中東的外交成果，并逐步推進將沙特阿拉伯提升為美國的條約盟友。盡管兩屆政府在風格上有很大不同，但在政策核心上，其連續性可能超出普通觀察者的預期。

在特朗普的下一個總統任期中，許多類似的政策連續性幾乎肯定會繼續存在。尤其是在支持以色列方面，將繼續提供軍事援助，保護以色列免受伊朗導彈威脅，并在聯合國等國際場合上為以色列辯護。此外，針對沙特阿拉伯的政策也可能延續現有方向。?

與此同時，特朗普將繼續把中國視為主要的戰略競爭對手。盡管新政府可能會對盟友在國防開支和貿易等問題上提出批評，但仍可能尋求在海外，尤其是印太地區，建立更緊密的伙伴關系，以更有效地與中國競爭。美日印澳“四方安全對話”（Quad）機制于2007年成立，在特朗普政府時期復興，在拜登政府下得到了進一步升級，預計這一機制將持續存在。同時，由澳大利亞、英國和美國達成的“AUKUS”技術共享協議也有可能繼續執行。

特朗普在2025達沃斯論壇發表演講時指出，他的政府團隊在他上任前就主導了中東停火協議的談判。圖源：新華社

此外，拜登和特朗普都傾向于采取經濟保護主義政策，包括加征關稅、推行“購買美國貨”條款、尋求進口替代、推動國內制造業回流，并對多邊貿易協議持懷疑態度。

兩位總統在風格上差異明顯，但也不乏例外。例如，特朗普常被視為單邊主義者，被指責忽視與盟友的溝通。拜登政府也曾在部分盟友提出警告后，單方面決定從阿富汗撤軍。特朗普習慣通過社交媒體發布外交政策指令，避開國際磋商，而拜登政府也曾在未經盟友同意的情況下，單方面宣布對中國實施技術出口管制。

不變的因素??

美國各屆政府外交政策的穩定性并不是什么新鮮事。即使在有爭議的領域，即便經常違背競選承諾，總統們通常也會在很大程度上延續前任的外交政策。在首次總統競選中，奧巴馬抨擊小布什的“反恐戰爭”，但他在總統任期內轟炸的國家數量比小布什更多。

特朗普在第一任期競選時譴責《北美自由貿易協定》（NAFTA）和《美韓自由貿易協定》，但上任后簽署的新版協議僅做了一些表面上的調整。他批評北約成員國“搭便車”，但在任期內推動了北約擴張，并在任職第一年支持黑山加入北約。

即便是風格迥異的政府之間，仍有很多相似之處，因為美國外交政策的深層動力，包括地理、經濟和政治條件，都相對穩定。政策制定者往往以類似的方式界定國家利益和價值觀，即使達成這些目標的方法不同。

例如，數十年來，美國始終致力于防止亞歐大陸被敵對勢力主導。對海洋貿易的需求使得美國堅持海洋自由。對中東能源供應穩定的關注、對恐怖主義的憂慮以及對以色列的長期支持，讓美國有動機長期干預該地區的地緣政治。此外，美國還長期推動國際市場開放，促進商品出口，部署海外軍事力量，敦促盟友加強防御，并努力阻止如伊朗和朝鮮等國家擁有核武器。

政策連續性的例子在歷屆政府中屢見不鮮。比如，自艾森豪威爾總統時期起，美國便一直試圖推動古巴的政治變革；自肯尼迪總統時期起，美國不斷督促北約成員增加國防支出；自尼克松總統以來，美國始終力圖平衡與中國的外交關系；自卡特總統起，美國就已經準備動用軍事力量干預中東局勢；自里根總統以來，美國一直在推進導彈防御體系建設。自克林頓總統時代以來，每屆政府都與朝鮮進行談判，并且每屆政府都一直在尋求達成以巴和平協議。

美國國會在確保外交政策穩定性方面發揮了重要作用。例如，當中美關系正常化，國會通過了《臺灣關系法》，要求美國繼續對臺灣提供支持。此外，國會一直保持了對古巴的禁運政策，即使面對多位總統的質疑。

當卡特總統在1977年試圖從韓國撤軍時，國會進行了干預；而當特朗普提出類似計劃時，國會再次出手，禁止美軍撤至指定人數以下。

特朗普在第一任期初對俄羅斯表現出友好態度時，國會通過立法將奧巴馬時代的四項對俄羅斯的制裁措施固化為法律。此外，國會還通過立法，要求美國若決定退出北約，必須經過國會批準。

新總統，舊規則

即使體現在法律、戰略文件、國際協議和軍事力量部署上的政策本質保持不變，通過暗示、威脅或施壓等方式，依然能夠改變對外關系和全球局勢的走向。

例如，要削弱北約的威懾力，美國不必正式退出該條約，只需暗示在盟友遭遇攻擊時可能不會提供防御支持。如果對日本不滿，特朗普可能會威脅，如果東京不增加駐軍經費，美國將撤回駐日美軍。盡管2020年的《美墨加協定》取消了關稅，但在過渡期內，特朗普政府表示可能還是會對其他兩國征收25%的關稅。

美國外交政策的內在連續性可能會讓特朗普的決策出乎一些人意料。例如，被削弱的伊朗可能尋求與特朗普政府談判，特朗普可能像奧巴馬一樣，尋求達成限制德黑蘭的鈾濃縮活動的協議。與第一任期通過高層峰會或武力威脅試圖解決朝鮮核問題不同，特朗普可能更傾向于依賴威懾和遏制——這一策略也正是歷任總統常用的方式。

此外，特朗普可能會接續拜登在以色列與沙特關系正常化方面的努力，并可能繼續向烏克蘭提供一定支持。特朗普也可能像奧巴馬和拜登一樣，將印太地區作為美國外交政策的優先事項，并面臨他們或自己曾經歷的挑戰。此外，特朗普或許會盡力避免與其他國家發生直接軍事沖突，就像拜登在處理俄羅斯、阿富汗和中東問題時那樣。

特朗普將為美國外交政策帶來某些轉變，其中不乏戲劇性變化，但這些變化將僅占整體的一小部分。美國利益與價值觀的穩定性、國會的作用以及當今世界局勢，都會要求外交政策保持相當程度的一致性。

編譯｜周浩鍇?

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