2024年“十萬億化債方案”出爐 資料圖

經(jīng)濟觀察報 記者 杜濤 “雄關(guān)漫道真如鐵，而今邁步從頭越。”

這是鄭康（化名）2025年回看他若干年的化債經(jīng)歷后感嘆。鄭康是北方某縣債務(wù)管理領(lǐng)導小組的成員之一。

這幾年，他周轉(zhuǎn)于金融機構(gòu)之間，曾在會議室里被討債人“拍桌子”，也在政府門口數(shù)次應(yīng)對過前來討債的個人投資人。數(shù)次流動性危機，也都在鄭康們的騰挪周轉(zhuǎn)中度過。但代價是：債務(wù)規(guī)模越滾越大，利息越騰挪越高。

2024年“十萬億化債方案”出爐前，中國也曾經(jīng)推動過幾輪隱性債務(wù)化解，但由于規(guī)模有限，分配到鄭康所在縣區(qū)的額度也較小。

鄭康表示，自己過去若干年的經(jīng)歷，也是大部分非東部省份縣區(qū)化債同行們的普遍經(jīng)歷。

在鄭康看來，地方隱性債務(wù)始終存在的本質(zhì)原因不是地方政府的主觀意愿，而是一種結(jié)構(gòu)性錯配：地方的財源不足以支撐其負擔的支出責任，因此地方政府和融資平臺只能通過非標債務(wù)融資，來履行責任；但非標債務(wù)基本是短期借款，而地方政府投資的項目又多是公益或半公益的項目，投資時間長、投資量大，存在“短債長用”的情況。隱性債務(wù)也因此不斷累積。

第一次壓力高峰

2017年7月召開的中央政治局會議提到，“要積極化解累積的地方政府債務(wù)風險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增量”。

從2017年開始，多地地方政府開始成立債務(wù)管理領(lǐng)導小組。彼時，財政部網(wǎng)站公布的《各地區(qū)深入貫徹中央經(jīng)濟工作會議精神 強化地方政府性債務(wù)管理》一文中提到“……很多地區(qū)黨政主要領(lǐng)導抓部署落實，建立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導小組等工作機制，制定應(yīng)急處置預(yù)案，著力加強風險事件應(yīng)對能力”。

在上述提法出現(xiàn)兩年后，鄭康所在的縣也成立了化債小組，當?shù)氐目h主要領(lǐng)導兼任該小組組長，而鄭康則是化債小組的副組長之一。

化債成為鄭康的主要工作內(nèi)容之一。

圖為地方債網(wǎng)絡(luò)圖

作為欠發(fā)達地區(qū)，鄭康所在的縣區(qū)在借債和化債的步調(diào)上都比東部市縣慢。2017年，中央加強地方債務(wù)監(jiān)管時，鄭康轄區(qū)內(nèi)很多平臺甚至都還沒有進行過評級。

鄭康所在地區(qū)的隱性債務(wù)，主要是地方投融資平臺在發(fā)展過程中形成的非標債務(wù)。當時，當?shù)卦诠不A(chǔ)設(shè)施方面投入較多。鄭康說：“地方政府要發(fā)展，完成GDP考核，但自身資金不足，就只能通過平臺融資的方式去完成投資建設(shè)，帶動發(fā)展，從而形成新的財力。”

非標即非標準化債權(quán)，指未在銀行間市場及證券交易所市場交易的債權(quán)性資產(chǎn)，包括但不限于信貸資產(chǎn)、信托貸款、委托債權(quán)、承兌匯票、信用證、應(yīng)收賬款、各類受（收）益權(quán)、帶回購條款的股權(quán)性融資等。

2014年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，該文限制地方政府新增舉借政府性債務(wù)，但是地方政府又缺乏資金，只能繞道城投公司來繼續(xù)舉債。而2012年資管牌照的擴容又為城投公司舉借非標提供了多樣的資金來源。非標的收益很高，普遍在10%以上，銀行等金融機構(gòu)有動力借助非銀金融機構(gòu)的通道，發(fā)放非標貸款，獲取超額收益。

自此，大部分縣區(qū)開始通過非標融資的方式，打開了隱性債務(wù)的“口子”。

大部分縣區(qū)開始通過非標融資的方式，打開了隱性債務(wù)的“口子”

2018年，中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會（現(xiàn)國家金融監(jiān)督管理總局）、中國證監(jiān)會、國家外匯管理局聯(lián)合出臺《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導意見》，這份被稱為“資管新規(guī)”的文件對融資平臺的融資渠道作出了限制，導致地方融資平臺的融資成本不斷上升。

鄭康表示，資管新規(guī)出臺后，政策并未對之前所借的存量債務(wù)進行平滑設(shè)計，這使得許多借款無法順利接續(xù)，不少地方財政壓力因此增大，這也是當時融資平臺債務(wù)出現(xiàn)風險的原因之一。

資管新規(guī)出臺后，鄭康所在地區(qū)的融資平臺遇到金融機構(gòu)擠兌，還款壓力陡增。

為了維持存續(xù)，該地區(qū)的融資平臺通過信托、租賃等方式進行了接續(xù)，以解決存量債務(wù)問題，但這又導致利息成本再次上升。然而，隨著債務(wù)監(jiān)管政策的不斷收緊，鄭康所在地區(qū)的財政收支和平臺還款支付壓力也越來越大。

最困難的時期

2020年，鄭康遭遇了困難時刻。

2020年11月10日，永煤控股旗下債券“20永煤SCP003”到期未能兌付，發(fā)生實質(zhì)性違約。

這一事件引發(fā)了市場的廣泛關(guān)注和強烈震動，打破了國企剛兌的信仰，進而使得“城投債”信仰動搖，多個地方融資平臺遭遇“流動性危機”。

當時，鄭康所在縣的融資平臺因支付欠款遇到困難，觸發(fā)交叉違約條款，需要立刻償還金融機構(gòu)數(shù)十億元的借款。受此影響，當時他們正在談判的幾十億元續(xù)貸款也沒了下文。

鄭康用“驚心動魄”來形容當時的情景，“縣里所有的領(lǐng)導和工作人員，全部出動，尋找一切資金償還債務(wù)”。

但是鄭康發(fā)現(xiàn)，當?shù)氐呢斦块T對此并不積極，這是因為借錢后還需財政部門統(tǒng)籌還款事項，而且借款中有相當比例會形成新的隱性債務(wù)，借得越多，財政部門背負的責任就越多。當時，已有多地財政部門負責人因違規(guī)舉債，面臨警告或記過的處分。

四處籌資后，鄭康所在縣勉強渡過了這次危機。但此時該地區(qū)面臨的融資環(huán)境已經(jīng)非常不友好，金融機構(gòu)幾乎不給當?shù)厝谫Y平臺釋放新增融資額度。缺乏新增資金，也讓當?shù)氐拇媪總鶆?wù)成本居高不下。

此后，新上任的主要領(lǐng)導主動向上級黨委、政府溝通，上級審計對當?shù)氐牡胤絺鶆?wù)進行了摸底。鄭康又與多家專業(yè)化解債務(wù)風險的機構(gòu)對接，但最終都沒有成功。

直到近年來，鄭康所在縣才拿出了一個新方案，主動對接金融機構(gòu)：降息、打折。

降息打折本質(zhì)上是加總債務(wù)本息后，對部分本金和利息進行減免，最終數(shù)額保證投資人不會虧損，還略有盈余。例如，原來購買債券100元，利息是每年10元。在第五年的時候發(fā)生風險，地方政府在統(tǒng)計時，會將前面五年已付出的利息也統(tǒng)計在內(nèi)，在已支付50元利息的基礎(chǔ)上，再支付55元，以105元清償債務(wù)。

在與金融機構(gòu)的談判過程中，大部分金融機構(gòu)起初都無法接受打折兌付。對此，鄭康采取了各個擊破、由易到難的策略。他一天需要輾轉(zhuǎn)幾家金融機構(gòu)，逐一進行溝通解釋。其談判策略是向金融機構(gòu)說明當前有多少存量資金，并強調(diào)如果金融機構(gòu)能早點接受方案，就能早點拿到錢，而且目前資金是不足以對所有金融機構(gòu)進行全額兌付的。

在那段時間里，鄭康幾乎把所有能談的金融機構(gòu)都談了，對那些實在談不攏的，都做了5年以上的展期，而且利息也都降低了。

甚至，后來當?shù)卣€做了一個巧妙的設(shè)計，用四分之一的資金，回購存量債券，將短期高息債務(wù)全部置換成了長期低息債務(wù)。

化債心得

最忙的一天，鄭康24小時跑了三個省的多個城市。當時，他趕到北方某城市時已是晚上，隨后便一直與金融機構(gòu)就當?shù)卮媪總鶆?wù)的化解進行談判。談完并修改好文件后，時間已到下半夜兩點多。他只睡到凌晨四點，便起床趕頭班飛機前往第二個城市繼續(xù)會見金融機構(gòu)。之后，他又乘坐高鐵趕到其他城市繼續(xù)會談。最后一站是南方的某省會城市，當他抵達酒店辦理入住時，時間恰好是凌晨2點，正好過去了24小時。

鄭康這些年來的化債經(jīng)歷，是他以前想都想不到的。來要債的人會提出各種要求，在政府會議室里跟縣里領(lǐng)導拍桌子、摔杯子。不過，鄭康懷疑有些討債人并非真正的個人投資者，而是個別金融機構(gòu)雇傭討債公司的人。

鄭康認為，地方政府與金融機構(gòu)長期博弈，使金融機構(gòu)接受各種還款條件，這對政府信用造成了一定損害。但過了若干年后，金融機構(gòu)人員換了一批，政府領(lǐng)導也換了人，可能又會開始新一輪的博弈。“違約、打折兌付或其他方式，從價值觀角度看，不一定是正確的，但從務(wù)實的角度來說，對地方政府而言，也未嘗不是一種選擇。”

與鄭康打交道的金融機構(gòu)追債人士已經(jīng)換了好幾輪人。后來他了解到，一些金融機構(gòu)人士因追債不力，也被免職了。

在化債過程中，鄭康獲得了許多外出交流學習的機會。他認為，無論東部、西部或南部、北部，都曾經(jīng)歷過借債發(fā)展的階段，不過東部的債務(wù)風險比中西部要小，南方的債務(wù)風險又比北方小。

隨著債務(wù)的不斷累積，運作這臺龐大復雜的財政機器，對當?shù)刂饕I(lǐng)導提出了更高要求。鄭康說，當前許多縣區(qū)債務(wù)壓力巨大，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，就像一臺破舊的大卡車，需要非常專業(yè)的“司機”來保證駕駛安全。如果此時遇到一個只有C1（小客車）駕駛證的領(lǐng)導，上來就想讓這臺已經(jīng)破舊的卡車靠邊停，卻忽視了其慣性問題，就很容易帶來麻煩。

杜濤 經(jīng)濟觀察報部門主任 財稅與環(huán)保新聞部主任