裁判要旨

再審申請(qǐng)人張先生向再審被申請(qǐng)人河南省人民政府申請(qǐng)公開(kāi)國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的行為是否屬于行政復(fù)議受案范圍的批復(fù)，再審被申請(qǐng)人作出答復(fù)，告知其申請(qǐng)獲取的政府信息不存在。一審法院認(rèn)為，“按正常邏輯推理應(yīng)當(dāng)是國(guó)務(wù)院法制辦公室針對(duì)相關(guān)問(wèn)題作出了回復(fù)”，故撤銷(xiāo)被訴答復(fù)，判令河南省人民政府重新答復(fù)。二審法院則認(rèn)為，“綜合雙方所舉證據(jù)，不能得出張先生所申請(qǐng)政府信息真實(shí)存在的結(jié)論，張先生亦沒(méi)有提供該政府信息由河南省人民政府保存的相關(guān)線索，故人民法院不能作出責(zé)令河南省人民政府公開(kāi)相應(yīng)政府信息的判決”，遂撤銷(xiāo)一審判決，駁回張先生的訴訟請(qǐng)求。 根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第二條以及第二十一條第三項(xiàng)的規(guī)定，本院更支持二審法院的觀點(diǎn)，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)提供政府信息的前提是政府信息確實(shí)存在。所謂確實(shí)存在，是指政府信息客觀存在，而不能依據(jù)邏輯進(jìn)行想當(dāng)然的“推理”。在沒(méi)有確鑿證據(jù)否定行政機(jī)關(guān)關(guān)于政府信息不存在的答復(fù)，或者在申請(qǐng)人提供不出政府信息確實(shí)存在的相關(guān)線索的情況下，一般不宜判決行政機(jī)關(guān)重新答復(fù)。再審申請(qǐng)人的再審理由也主要是從邏輯推理的角度堅(jiān)持認(rèn)為政府信息存在，本院對(duì)此不予支持。

裁判文書(shū)

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書(shū)

（2018）最高法行申1574號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審被上訴人）：張先生

再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審上訴人）：河南省人民政府

再審申請(qǐng)人張先生因訴河南省人民政府政府信息公開(kāi)一案，不服河南省高級(jí)人民法院（2016）豫行終1536號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員仝蕾參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

河南省鄭州市中級(jí)人民法院一審查明：2011年8月26日，平頂山市葉縣城關(guān)鄉(xiāng)溝李村李先生、張先生等十七人向河南省人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，請(qǐng)求確認(rèn)《河南省人民政府關(guān)于局部調(diào)整葉縣城關(guān)鄉(xiāng)廉村鄉(xiāng)田莊鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃的批復(fù)》（豫政土〔2006〕362號(hào)）違法并撤銷(xiāo)。2011年8月27日，河南省人民政府法制辦公室作出《河南省人民政府法制辦公室關(guān)于調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的批復(fù)是否屬于行政復(fù)議受理范圍的請(qǐng)示》，針對(duì)李先生、張先生等人的行政復(fù)議申請(qǐng)是否屬于行政復(fù)議受案范圍向國(guó)務(wù)院法制辦公室書(shū)面請(qǐng)示。2011年9月5日，河南省人民政府作出豫政復(fù)中〔2011〕557-573號(hào)《中止行政復(fù)議通知書(shū)》，以“對(duì)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的行為是否屬于行政復(fù)議受案范圍，需要有權(quán)機(jī)關(guān)作出確認(rèn)”為由，中止復(fù)議案件審理。2015年3月20日，河南省人民政府法制辦公室作出《恢復(fù)審理通知書(shū)》，稱(chēng)“中止的原因已消除，現(xiàn)決定恢復(fù)行政復(fù)議案件的審理”。2015年3月23日，河南省人民政府作出豫政復(fù)駁〔2011〕557-573號(hào)《駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定書(shū)》。2015年5月30日，張先生向河南省人民政府法制辦公室郵寄《信息公開(kāi)申請(qǐng)表》，請(qǐng)求公開(kāi)該辦收到的國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的行為是否屬于行政復(fù)議受案范圍的批復(fù)。2015年6月4日，河南省人民政府法制辦公室作出本案被訴《政府信息公開(kāi)答復(fù)書(shū)》，稱(chēng)“你申請(qǐng)獲取的政府信息不存在”。張先生不服該答復(fù)起訴至法院，請(qǐng)求撤銷(xiāo)涉案信息公開(kāi)答復(fù)，判令河南省人民政府公開(kāi)其收到的國(guó)務(wù)院法制辦公室作出的批復(fù)。

河南省鄭州市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為：（一）關(guān)于本案被告是否適格的問(wèn)題。按通常理解，政府法制機(jī)構(gòu)是政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并不具備獨(dú)立的行政主體資格，以其名義作出的行政行為，應(yīng)由相應(yīng)人民政府承擔(dān)責(zé)任。本案河南省人民政府法制辦公室主張其具有獨(dú)立地位，可以以自己名義作出本案被訴行政行為并由此承擔(dān)法律責(zé)任，但其并未向法庭提交相應(yīng)證據(jù)，故對(duì)于該主張，不予支持。（二）行政復(fù)議申請(qǐng)人查閱權(quán)是否排斥政府信息公開(kāi)的問(wèn)題。行政復(fù)議申請(qǐng)人查閱權(quán)屬于行政案卷閱覽權(quán)，按理論通說(shuō)，行政案卷閱覽權(quán)系行政程序中，行政行為相對(duì)人或特定關(guān)系人享有的，以保障其有效參與行政程序，行使對(duì)不利處分的防御權(quán)而設(shè)定的專(zhuān)門(mén)程序性權(quán)利。行政案卷閱覽權(quán)是行政行為附屬程序性權(quán)利，其存在且僅應(yīng)存在于行政程序存續(xù)期間，此時(shí),如行政行為相對(duì)人等特定人員要求查閱行政案卷材料，應(yīng)屬行政案卷閱覽權(quán)范疇，當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)相應(yīng)處置，可以作為行政行為程序違法事由而針對(duì)行政行為本身提起訴訟，而不應(yīng)提起政府信息公開(kāi)訴訟。但在行政程序結(jié)束后，行政案卷閱覽權(quán)已不存在，此時(shí)行政行為相對(duì)人等特定人員要求查閱相應(yīng)材料，應(yīng)屬政府信息公開(kāi)范疇，當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)相應(yīng)處置，可以直接提起政府信息公開(kāi)訴訟。從本案查明的事實(shí)看，2015年3月23日，河南省人民政府作出豫政復(fù)駁〔2011〕557-573號(hào)《駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定書(shū)》，行政復(fù)議程序已終結(jié)。張先生是在此后的2015年5月30日申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，張先生的請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)視為政府信息公開(kāi)申請(qǐng)而非行政復(fù)議申請(qǐng)人查閱權(quán)。且本案河南省人民政府針對(duì)張先生的請(qǐng)求已按照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府信息公開(kāi)條例》）的規(guī)定作出了本案被訴《政府信息公開(kāi)答復(fù)書(shū)》。因此河南省人民政府關(guān)于本案不適用《政府信息公開(kāi)條例》的答辯意見(jiàn)不能成立。（三）關(guān)于本案被訴政府信息公開(kāi)答復(fù)合法性的問(wèn)題。從本案查明的事實(shí)看，河南省人民政府是以“對(duì)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的行為是否屬于行政復(fù)議受案范圍，需要有權(quán)機(jī)關(guān)作出確認(rèn)”為由中止相應(yīng)行政復(fù)議案件審理，并以正式行文方式向國(guó)務(wù)院法制辦公室請(qǐng)示，其恢復(fù)行政復(fù)議案件審理的理由是“中止的原因已消除”。按正常邏輯推理應(yīng)當(dāng)是國(guó)務(wù)院法制辦公室針對(duì)相關(guān)問(wèn)題作出了回復(fù)。而本案被訴政府信息公開(kāi)答復(fù)稱(chēng)“政府信息不存在”，對(duì)此，河南省人民政府在被訴政府信息公開(kāi)答復(fù)及本案訴訟過(guò)程中均未作進(jìn)一步說(shuō)明，也無(wú)相應(yīng)證據(jù)支持，不足以說(shuō)服法院支持其訴訟主張。《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第五條第一款規(guī)定：“被告拒絕向原告提供政府信息的，應(yīng)當(dāng)對(duì)拒絕的根據(jù)以及履行法定告知和說(shuō)明理由義務(wù)的情況舉證。”因河南省人民政府對(duì)此問(wèn)題沒(méi)有舉證證明，應(yīng)視為本案被訴政府信息公開(kāi)答復(fù)證據(jù)不足，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)。鑒于根據(jù)本案雙方所舉證據(jù)，無(wú)法得出張先生申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息是否真實(shí)存在的確切結(jié)論，因此在判決撤銷(xiāo)本案被訴政府信息公開(kāi)答復(fù)的同時(shí)，應(yīng)判令河南省人民政府對(duì)張先生的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)重新答復(fù)，而不直接判決河南省人民政府公開(kāi)相應(yīng)政府信息。綜上，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第九條第一款的規(guī)定，作出（2015）鄭行初字第639號(hào)行政判決，撤銷(xiāo)河南省人民政府法制辦公室于2015年6月4日作出的《政府信息公開(kāi)答復(fù)書(shū)》；判令河南省人民政府于本判決生效之日起二十個(gè)工作日內(nèi)對(duì)張先生的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)重新答復(fù)。

河南省人民政府不服，提起上訴。

河南省高級(jí)人民法院二審查明的事實(shí)與一審查明的事實(shí)一致。

河南省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為：張先生的訴訟請(qǐng)求是撤銷(xiāo)河南省人民政府作出的涉案信息公開(kāi)答復(fù)，判令河南省人民政府公開(kāi)其收到的國(guó)務(wù)院法制辦公室作出的批復(fù)。涉案政府信息是否存在是本案爭(zhēng)議的關(guān)鍵，綜合雙方所舉證據(jù)，不能得出張先生所申請(qǐng)政府信息真實(shí)存在的結(jié)論，張先生亦沒(méi)有提供該政府信息由河南省人民政府保存的相關(guān)線索，故人民法院不能作出責(zé)令河南省人民政府公開(kāi)相應(yīng)政府信息的判決。張先生的訴訟請(qǐng)求不應(yīng)得到支持。綜上，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律有誤，應(yīng)予糾正。據(jù)此判決撤銷(xiāo)鄭州市中級(jí)人民法院作出的（2015）鄭行初字第639號(hào)行政判決；駁回張先生的訴訟請(qǐng)求。

張先生向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q(chēng)：1.二審法院違反法律規(guī)定的訴訟程序，未能依法、獨(dú)立、公正審判。二審開(kāi)庭時(shí)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴，再審被申請(qǐng)人的兩名出庭人員均未持有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的委托手續(xù)，不符合出庭應(yīng)訴的法定條件；二審法院嚴(yán)重超過(guò)法定審限。2.二審法院認(rèn)定事實(shí)不清、適用法條錯(cuò)誤。再審被申請(qǐng)人所作豫政法〔2011〕44號(hào)請(qǐng)示文件中認(rèn)定的有權(quán)機(jī)關(guān)是專(zhuān)指國(guó)務(wù)院法制辦公室。2012年6月下旬，再審申請(qǐng)人與其他村民向再審被申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)2011年9月中止行政復(fù)議案件審理后的辦理結(jié)果，該機(jī)關(guān)答復(fù)稱(chēng)：“截至目前，有權(quán)機(jī)關(guān)未作出調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的批復(fù)是否屬于行政復(fù)議受理范圍的回復(fù)。因此，你們申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息不存在。”為此，再審申請(qǐng)人多次向國(guó)務(wù)院法制辦公室反映，2013年11月26日，國(guó)務(wù)院法制辦公室作出答復(fù)稱(chēng)：“已與河南省人民政府法制辦公室溝通，并將你們提交的有關(guān)材料轉(zhuǎn)給河南省人民政府法制辦公室依法處理。”2014年5月，再審申請(qǐng)人以河南省人民政府不履行法定職責(zé)為由提起行政訴訟，河南省人民政府出庭人員辯稱(chēng)“恢復(fù)審理的法定理由不存在，現(xiàn)在無(wú)法恢復(fù)”，其依據(jù)就是國(guó)務(wù)院法制辦公室尚未作出批復(fù)。2014年4月18日，河南省人民政府曾就張小輝三人對(duì)其作出的《河南省人民政府關(guān)于鄲城縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）的批復(fù)》所提出的行政復(fù)議申請(qǐng)，作出駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定，這一事實(shí)也說(shuō)明河南省人民政府得到有權(quán)機(jī)關(guān)的確認(rèn)，已經(jīng)掌握了國(guó)務(wù)院法制辦公室的批復(fù)。而河南省人民政府于2015年3月才對(duì)行政復(fù)議案件恢復(fù)審理，且辯稱(chēng)鄭州中院針對(duì)類(lèi)似案件作出生效判決是其恢復(fù)審理的原因，顯然與邏輯不符：在法院作出判決前河南省人民政府已經(jīng)就類(lèi)似案件作出了行政復(fù)議決定。河南省人民政府中止行政復(fù)議案件審理的原因是國(guó)務(wù)院法制辦公室未對(duì)其請(qǐng)示作出批復(fù)，恢復(fù)審理的原因是“中止的原因已經(jīng)消除”，這應(yīng)當(dāng)是國(guó)務(wù)院法制辦公室已對(duì)其請(qǐng)示作出了批復(fù)，河南省人民政府答復(fù)“申請(qǐng)獲取的政府信息不存在”的理由就不能成立。故請(qǐng)求撤銷(xiāo)河南省高級(jí)人民法院（2016）豫行終1536號(hào)行政判決，依法提審此案并予改判。

本院認(rèn)為：本案的爭(zhēng)執(zhí)是，再審申請(qǐng)人張先生向再審被申請(qǐng)人河南省人民政府申請(qǐng)公開(kāi)國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的行為是否屬于行政復(fù)議受案范圍的批復(fù)，再審被申請(qǐng)人作出答復(fù)，告知其申請(qǐng)獲取的政府信息不存在。一審法院認(rèn)為，“按正常邏輯推理應(yīng)當(dāng)是國(guó)務(wù)院法制辦公室針對(duì)相關(guān)問(wèn)題作出了回復(fù)”，故撤銷(xiāo)被訴答復(fù)，判令河南省人民政府重新答復(fù)。二審法院則認(rèn)為，“綜合雙方所舉證據(jù)，不能得出張先生所申請(qǐng)政府信息真實(shí)存在的結(jié)論，張先生亦沒(méi)有提供該政府信息由河南省人民政府保存的相關(guān)線索，故人民法院不能作出責(zé)令河南省人民政府公開(kāi)相應(yīng)政府信息的判決”，遂撤銷(xiāo)一審判決，駁回張先生的訴訟請(qǐng)求。根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第二條以及第二十一條第三項(xiàng)的規(guī)定，本院更支持二審法院的觀點(diǎn)，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)提供政府信息的前提是政府信息確實(shí)存在。所謂確實(shí)存在，是指政府信息客觀存在，而不能依據(jù)邏輯進(jìn)行想當(dāng)然的“推理”。在沒(méi)有確鑿證據(jù)否定行政機(jī)關(guān)關(guān)于政府信息不存在的答復(fù)，或者在申請(qǐng)人提供不出政府信息確實(shí)存在的相關(guān)線索的情況下，一般不宜判決行政機(jī)關(guān)重新答復(fù)。再審申請(qǐng)人的再審理由也主要是從邏輯推理的角度堅(jiān)持認(rèn)為政府信息存在，本院對(duì)此不予支持。

再審申請(qǐng)人還質(zhì)疑：“二審開(kāi)庭時(shí)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴，再審被申請(qǐng)人的兩名出庭人員均未持有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的委托手續(xù)，不符合出庭應(yīng)訴的法定條件”。對(duì)此本院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，有利于維護(hù)司法權(quán)威，和諧官民關(guān)系，促進(jìn)行政爭(zhēng)議的順利解決。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三條第三款雖然確立了“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”的原則，但同時(shí)也允許有“不能出庭”的例外。據(jù)此可知，法律并非要求每一起案件都要由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百二十九條第一款的規(guī)定，“涉及重大公共利益、社會(huì)高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書(shū)面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭。”除上列情形之外，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴的，不構(gòu)成違反法定程序。即使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴而不出庭應(yīng)訴，人民法院所應(yīng)采取的處理方式也是《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百三十二條規(guī)定的“記錄在案和在裁判文書(shū)中載明，并可以建議有關(guān)機(jī)關(guān)依法作出處理”。如果案件裁判結(jié)果正確，不能僅以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴發(fā)回重審或者提起再審。此外，再審申請(qǐng)人提出“再審被申請(qǐng)人的兩名出庭人員均未持有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的委托手續(xù)”，是對(duì)法律制度的誤解。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百二十八條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭，不得僅委托律師出庭。”這里的“委托”，屬于訴訟代理范疇，委托訴訟代理人的當(dāng)事人是被訴行政機(jī)關(guān)，而非行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。對(duì)此，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百三十一條第二款所規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)委托相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交加蓋行政機(jī)關(guān)印章的授權(quán)委托書(shū)”，已經(jīng)清楚地說(shuō)明問(wèn)題。質(zhì)疑出庭人員未持有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的委托手續(xù)，沒(méi)有法律依據(jù)。

至于再審申請(qǐng)人提出的二審審理期限過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題，因其同樣不構(gòu)成《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第五項(xiàng)規(guī)定的“違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的”情形，本院亦不予采納。

綜上：再審申請(qǐng)人張先生的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請(qǐng)人張先生的再審申請(qǐng)。

審判長(zhǎng)　　李廣宇

審判員　　閻　巍

審判員　　仝　蕾

二〇一八年四月二十五日

法官助理 駱?lè)挤?/p>

書(shū)記員 王昱力

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北京來(lái)碩律師事務(wù)所是經(jīng)北京市司法局批準(zhǔn)于2013年12月成立的合伙制事務(wù)所。自成立以來(lái)，來(lái)碩秉持客戶至上的理念，盡心竭力為客戶提供優(yōu)質(zhì)、高效的法律服務(wù)。針對(duì)征地拆遷業(yè)務(wù)，我們配備了專(zhuān)業(yè)的律師團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)律師均具備豐富的經(jīng)驗(yàn)。我所成功代理了江西省龍南縣房屋拆遷案件、解某訴河北省某縣政府的房屋征收決定案件及丁漢忠案件等多個(gè)具有社會(huì)影響力的典型案例，其中江西省龍南縣房屋拆遷案件被最高人民法院評(píng)選為征地拆遷十大案例，解某訴河北省某縣政府房屋征收決定案件入選2014推動(dòng)河北法治進(jìn)程十大案例，丁漢忠案件是一起典型的因強(qiáng)拆導(dǎo)致的血案，此案在全國(guó)范圍內(nèi)引起了廣泛的關(guān)注。來(lái)碩以“誠(chéng)謹(jǐn)、仁愛(ài)、專(zhuān)注、良知”為宗旨，現(xiàn)已成為在征地拆遷、行政訴訟領(lǐng)域享有盛譽(yù)的律師事務(wù)所之一。

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