裁判要旨

被申請人區政府所作批準收回村宅基地行為是否無效的問題。

首先，根據《土地管理法》第六十二條第三款及第六十五條第一款之規定，區政府作為其轄區農村村民住宅用地的批準機關，具有對農村集體經濟組織收回宅基地使用權事項進行審批的主體資格及法定職權。

其次，楊伍莊村委會收回宅基地使用權進行平房改造是為了加快城鄉一體化建設進程，整合土地資源，改善村民居住條件，符合《土地管理法》第六十五條第一款關于“有下列情形之一的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權：（一）為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的”可以收回土地使用權的情形，且楊伍莊村委會進行平房改造履行了村民自治、民主議定程序，體現了大多數村民的意愿，符合大多數村民的利益。

第三，西青區政府在收到收回宅基地使用權的請示后進行了審批，并且作出了《關于同意收回楊伍莊村宅基地使用權的函》。綜上，西青區政府批準楊伍莊村委會收回宅基地使用權的行為符合法律規定。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申5987號

再審申請人(一審原告、二審上訴人)：馬鳳勝，男，1962年11月21日出生，漢族，住天津市西青區。

被申請人(一審被告、二審被上訴人)：天津市西青區人民政府，住所地天津市西青區楊柳青鎮府前街2號。

法定代表人：白鳳祥，天津市西青區人民政府區長。

二審被上訴人（一審第三人）：天津農墾宏達有限公司，住所地天津市西青區張家窩示范工業區豐澤道9號。

法定代表人：譚永志，天津農墾宏達有限公司董事長。

二審被上訴人（一審第三人）：天津市工農聯盟農牧場楊伍莊村民委員會，住所地天津市西青區津靜公路工農大橋南。

負責人：馬鳳德，天津市工農聯盟農牧場楊伍莊村民委員會主任。

再審申請人馬鳳勝因訴天津市西青區人民政府（以下簡稱西青區政府）請求確認批準收回宅基地行為無效一案，不服天津市高級人民法院（2018）津行終96號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員黃永維、審判員梁鳳云、審判員王海峰參加合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

2015年7月21日，西青區政府作出《關于同意收回楊伍莊村宅基地使用權的函》。馬鳳勝不服，向天津市第一中級人民法院提起本案行政訴訟，請求確認西青區政府批準收回天津市工農聯盟農牧場楊伍莊村（以下簡稱楊伍莊村）宅基地使用權行為無效。

一審法院查明，馬鳳勝在楊伍莊村有兩處宅基地，一處地點為楊伍莊村勝玉胡同1號，另一處地點為楊伍莊村新菜市場對面、咸水河南。上述房屋均未頒發宅基地使用權證。第三人天津市工農聯盟農牧場楊伍莊村民委員會（以下簡稱楊伍莊村委會）對村內平房進行改造，上述房屋在平房改造范圍之內。經該村黨支部、村委會研究制定了《楊伍莊村平房改造方案》，并經村黨支部、村委會和村民代表討論表決通過。天津市農工商宏達總公司于2015年7月13日向西青區政府報送《關于楊伍莊村平房改造方案的請示》及附件《楊伍莊村平房改造方案》。西青區政府于2015年7月20日審批同意，于2015年7月21日對天津市農工商宏達總公司作出《關于同意收回楊伍莊村宅基地使用權的函》。

2015年7月27日，楊伍莊村委會提起民事訴訟，請求人民法院判令馬鳳勝返還宅基地。案經天津市西青區人民法院及天津市第一中級人民法院兩審判決馬鳳勝將坐落于楊伍莊村勝玉胡同1號及楊伍莊村新菜市場對面、咸水河南的宅基地交還楊伍莊村委會。現馬鳳勝兩處宅基地上的房屋已被拆除。

馬鳳勝認為西青區政府以“文件承辦單”作為政府批準文件不具有合法性，該無效的行政行為導致其失去了依法享有的宅基地使用權，遂提起本案訴訟，請求確認西青區政府批準收回楊伍莊村宅基地使用權行為無效。

另查，2015年7月報批時，天津市農工商宏達總公司系第三人楊伍莊村委會的上級行政主管部門，該公司于2016年1月29日更名為天津農墾宏達有限公司。

一審法院認為，根據《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第三款“農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；……”、第六十五條第一款“有下列情形之一的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權：（一）為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的；……”的規定，西青區政府作為其轄區農村村民住宅用地的批準機關，具有對農村集體經濟組織收回宅基地使用權事項進行審批的主體資格及法定職權。

西青區政府所舉證據可以證實，楊伍莊村委會收回宅基地使用權進行平房改造是為加快城鄉一體化建設進程，整合土地資源，改善村民居住條件。楊伍莊村委會在收回宅基地使用權前制定了《楊伍莊村平房改造方案》，該方案經村黨員和村民代表討論表決通過。同時，生效的民事判決亦確認了楊伍莊村委會進行平房改造是為改善村民居住環境。西青區政府批準楊伍莊村委會收回宅基地使用權進行平房改造，改善村民居住條件，符合《中華人民共和國土地管理法》第六十五條第一款“有下列情形之一的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權：（一）為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的；……”規定的可以收回土地使用權的情形。楊伍莊村進行平房改造履行了村民自治、民主議定程序，體現了大多數村民的意愿，符合大多數村民的利益。西青區政府批準楊伍莊村委會收回楊伍莊村宅基地使用權的行為合法。

關于馬鳳勝主張的西青區政府以“文件承辦單”作為批準文件不具有合法性問題。一審法院認為，《中華人民共和國土地管理法》及其他法律、法規僅規定了農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準可以收回土地使用權的情形，對于批準農村集體經濟組織收回土地使用權的批準程序及批準形式沒有明確規定，故西青區政府對天津市農工商宏達總公司的請示進行了審批，并且作出了《關于同意收回楊伍莊村宅基地使用權的函》，其批準行為合法。馬鳳勝請求確認西青區政府批準收回楊伍莊村宅基地使用權行為無效的訴訟請求理據不足，不予支持。2017年11月30日，一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，作出(2017)津01行初24號行政判決，駁回了馬鳳勝的訴訟請求。

馬鳳勝不服一審判決，向天津市高級人民法院上訴，請求撤銷一審判決，支持其訴訟請求。

天津市高級人民法院二審查明的事實與一審法院一致。

二審法院認為，馬鳳勝請求確認西青區政府批準收回楊伍莊村宅基地行為無效，本案焦點是被訴審批行為是否具備《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條關于行政行為無效的法定情形。經審查，根據《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第三款及第六十五條第一款規定，西青區政府作為其轄區農村村民住宅用地的批準機關，具有對農村集體經濟組織收回宅基地使用權事項進行審批的主體資格及法定職權。

西青區政府向法院提供的證據可以證實，楊伍莊村委會收回宅基地使用權進行平房改造是為了加快城鄉一體化建設進程，整合土地資源，改善村民居住條件。同時，生效的民事判決亦確認了楊伍莊村委會進行平房改造是為改善村民居住環境。被訴批準行為符合《中華人民共和國土地管理法》第六十五條第一款“有下列情形之一的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權：（一）為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的”可以收回土地使用權的情形。楊伍莊村委會在收回宅基地使用權之前制定了《楊伍莊平房改造方案》，該方案經黨員及村民代表會議討論通過。楊伍莊村進行平房改造履行了村民自治、民主議定程序，體現了大多數村民的意愿，符合大多數村民的利益。西青區政府批準楊伍莊村委會收回宅基地使用權的行為合法。馬鳳勝主張西青區政府以“文件承辦單”的形式作出批準文件不具有合法性問題，在案證據可以證明《中華人民共和國土地管理法》等法律規定了農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準可以收回土地使用權的權限及條件，對具體程序及批準形式無明確規定。西青區政府在收到收回宅基地使用權的請示后進行了審批，并且作出了《關于同意收回楊伍莊村宅基地使用權的函》，其審批行為符合上述法律規定和行政行為正當程序原則。

關于馬鳳勝對西青區政府一審中提交證據的異議，因《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十六條關于被告舉證期限的規定已經廢止，《中華人民共和國行政訴訟法》第六十七條明確規定“……被告應當在收到起訴狀副本之日起十五日內向人民法院提交作出行政行為的證據和所依據的規范性文件，并提出答辯狀……”，西青區政府2017年1月24日收到起訴狀副本，于2017年2月6日向一審法院提交證據，不存在西青區政府拒絕提交證據的情形，故馬鳳勝的該項異議不成立。

綜上，西青區政府批準收回楊伍莊村宅基地的行為，不存在法定無效情形，馬鳳勝請求確認無效的訴訟請求缺乏事實根據和法律依據，一審判決駁回馬鳳勝的訴訟請求認定事實清楚、適用法律正確，審理程序合法，依法應予維持。馬鳳勝的上訴請求，不予支持。2018年5月30日，二審法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，作出（2018）津行終96號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。

馬鳳勝向本院申請再審，請求撤銷一、二審判決，再審本案。其申請再審的事實與理由為：1.涉案《關于同意收回楊伍莊村宅基地使用權的函》系偽造。2.原判決引用《中華人民共和國土地管理法》第六十五條第一款第一項之規定屬于適用法律錯誤。因為該宗土地并非用于鄉（鎮）公益事業或公共設施建設，而是由深圳市雙管投資管理有限公司用于商業開發。3.二審法院未詢問申請人也未開庭，違反法定訴訟程序。4.原判決遺漏訴訟請求。本案唯一的訴訟請求是：“確認被告于2015年7月20日所作出的行政批準行政行為無效”，即涉案“文件承辦單”不具備行政批準效力，而原審法院擅自更改為：“確認被告于2015年7月21日所作出的批準收回天津市工農聯盟農牧場楊伍莊村宅基地使用權行為無效”，即該函無效。

本院認為，本案爭議的焦點為被申請人西青區政府所作批準收回楊伍莊村宅基地行為是否無效的問題。首先，根據《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第三款及第六十五條第一款之規定，西青區政府作為其轄區農村村民住宅用地的批準機關，具有對農村集體經濟組織收回宅基地使用權事項進行審批的主體資格及法定職權。其次，楊伍莊村委會收回宅基地使用權進行平房改造是為了加快城鄉一體化建設進程，整合土地資源，改善村民居住條件，符合《中華人民共和國土地管理法》第六十五條第一款關于“有下列情形之一的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權：（一）為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的”可以收回土地使用權的情形，且楊伍莊村委會進行平房改造履行了村民自治、民主議定程序，體現了大多數村民的意愿，符合大多數村民的利益。第三，西青區政府在收到收回宅基地使用權的請示后進行了審批，并且作出了《關于同意收回楊伍莊村宅基地使用權的函》。綜上，西青區政府批準楊伍莊村委會收回宅基地使用權的行為符合法律規定。關于馬鳳勝認為西青區政府的被訴審批行為是以“文件承辦單”的形式作出，應屬無效的主張，本院認為，《中華人民共和國土地管理法》等法律規定了農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準可以收回土地使用權的權限及條件，但對具體程序及批準形式并沒有作明確規定。故西青區政府的被訴審批行為并無明顯違法之處。至于再審申請人主張涉案《關于同意收回楊伍莊村宅基地使用權的函》系偽造的說法，由于其未提交有效證據予以證明，本院不予支持。

綜上，再審申請人馬鳳勝的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回馬鳳勝的再審申請。

審判長　　黃永維

審判員　　梁鳳云

審判員　　王海峰

二〇一八年十二月二十七日

書記員　　宋芳菲

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