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導語：

日本首相石破茂近日再次明確表達訪問中國的意愿，并在多個場合強調中日關系穩定的重要性。然而，由于政治事件以及黨內派閥平衡等多重因素，石破茂在黨內和國會中的支持基礎薄弱。石破茂能對中日關系的緩和發揮多大作用？從戰后日本政治格局的演變以及中日關系的曲折歷程來看，哪些政治力量有望推動兩國關系邁向長期穩定？

近日，北京大學歷史學系教授、中國中日關系史學會會長王新生教授做客IPP明遠講壇，圍繞“戰后日本決策過程演變與中日關系”主題展開深入分析。他指出，戰后日本的決策過程經歷過三次變化，從20世紀70年代以前的官僚主導型，轉變為20世紀70年代以后的執政黨主導型，進入21世紀后則逐漸轉向首相官邸主導型，即首相在決策過程中起到主導性作用。三個時期均深刻塑造了中日關系的走勢。

王新生教授做客IPP明遠講壇并開展講座

*以下內容根據嘉賓演講整理而成，略有刪減：

今天我們主要討論日本戰后決策過程的演變，及其對中日關系的影響。

戰后日本的決策過程經歷了三個階段：70年代以前是官僚主導階段，70年代以后是政黨主導階段，而新世紀以后則進入了首相官邸主導階段。

官僚主導階段

第一個階段的決策過程被稱為官僚主導的決策過程。

我們可以看到，日本政局時常動蕩，有“十年九相”的情況，但日本社會卻保持了相對穩定，這在很大程度上歸功于優秀的行政官僚對社會的治理。官僚主導決策過程的形成有以下幾點歷史成因：

1. 傳統的精英集團構成的行政官僚隊伍。

日本官僚在近代以后逐漸形成了一個精英集團。當年，伊藤博文在歐洲考察憲法后，深刻認識到培養專業官僚和人才的重要性，并于1886年成立了東京帝國大學（東京大學前身），以培養國家所需的官僚精英。到了20世紀初， 東京帝國大學已經發展成一個專業的行政集團。即便在今天，日本國家公務員中仍有約70%畢業于東京大學，而在一級國家公務員的事務官法律職位中，100%來自東京大學法學部。

東京帝國大學長期作為日本政府的“智囊團”，培養了眾多影響國家政策的學者和官員。圖源：Wikimedia Commons

第二點是關于占領時期的改革。

在太平洋戰爭中，美日雙方在硫磺島、沖繩等戰役中爆發了極為慘烈的戰斗。日本軍隊受到“武士道”精神和恥辱文化的影響，抵抗到最后一兵一卒。戰后，美國在麥克阿瑟的領導下對日本實施了徹底的非軍事化和民主化改革，特別是在政治領域的改革中，占據權力的政治家幾乎都被剝奪了公職，1946年日本戰后首次大選，80%當選的都是新議員。 ? ? ?

但不同于對德國的直接統治，美國對日本采取了間接占領的模式。這種模式的特點是，雖然美國通過駐日盟軍總司令部對日本進行實際控制，但在很大程度上依賴日本原有的行政機構和官僚系統來執行政策。

因此，日本的機構和人員基本保持不變，在被剝奪公職的20多萬人中，官僚系統只有500多人，受到的影響較小。除了內務省這一權力過大的機構被撤銷外，其他機構基本未發生重大變動。 這也是官僚能夠主導決策過程的一個因素。

第三點是吉田茂（Yoshida Shigeru）和吉田路線。

吉田茂出身東京帝國大學，長期擔任外務省官僚，在第二次世界大戰后擔任日本首相，領導日本度過了戰后初期的動蕩時期。

他上臺后對官僚系統進行了調整，將一些重要的事務次官（相當于中國的常務副部長）轉任為國會議員，其中包括后來成為日本首相的池田勇人和佐藤榮作。吉田茂在其政治生涯中先后組織了五次內閣。每次內閣成立時，他都會任命一些新的大臣，因此也被稱為“大臣制造商”。

1951年9月，吉田茂代表日本簽署《舊金山和約》，結束了二戰對日本的占領狀態，同時簽署《日美安全保障條約》，確立了日本的安全依賴關系。圖源：Wikimedia Commons

此外，日本實行議會內閣制，這意味著政府由國會中的多數黨或執政聯盟組成，內閣成員多由國會議員擔任，負責各個省廳的大臣或長官職務。然而，實際上80%的法律草案來自官僚，許多法律草案的技術性問題通常由局長級官僚甚至更高級別的官員代替政治家進行答辯。這種情況在1993年后才有所改變。在此之前，盡管自民黨也有決策機構，但通常不直接參與法案的起草，而是更多地審議由行政機構起草的法律草案。

官僚主導的決策過程對中日關系產生了深遠影響，很大程度上導致中日之間未能建立外交關系。

最主要的原因是官僚集團遵循的“吉田路線”。戰后，《舊金山和約》與《日美安全保障條約》確立了戰后美日同盟關系。簡單來說，日本專注于經濟發展，而軍事安全事務則交由美國負責。這一政策帶來了一個負面遺產：盡管日本成為了經濟巨人，但在政治上卻是侏儒。在外交和安全領域，幾乎完全依賴美國。

日本與臺灣建立外交關系，也主要是因為美國的壓力。1952年，第一次“吉田書簡”是在時任美國國務院遠東事務助理國務卿 杜勒斯 （John Foster Dulles）對吉田茂政府施壓的背景下達成的，其中明確要求日本不得與中國大陸建立外交關系，而必須與臺灣當局建立外交關系。同時，日本官僚集團也提交了一份報告，認為日臺貿易更為重要。

1952年4月，日本與臺灣當局正式建立“邦交”，而中日關系依然緊張。

到了60年代，中日關系開始出現轉機。1962年，中國和日本簽訂了《廖高備忘錄》 （時任中央對外聯絡部副部長廖承志與日本前通產大臣高碕達之助簽訂的備忘錄，亦稱“LT備忘錄”，編者注） ，開啟了民間貿易合作的序幕，為“以民促官”奠定了基礎。

然而，這一合作引發了臺灣當局的不滿，因為日本通過進出口銀行向中國大陸提供融資，直接觸及到了臺灣當局的神經。1964年，在臺灣當局壓力及官僚集團的推動下，日本遞交了第二次“吉田書簡”，明確禁止日本政府系銀行為中日民間貿易提供貸款，并重申不與中國大陸發展官方關系。

總的來說，這一時期中日之間未能建立外交關系，但日本與臺灣當局卻建立了“邦交”關系。

政黨主導時期

70年代以后，日本政治進入了一個新的階段，即政黨主導時期。在這一階段，自民黨的領導地位逐漸確立，并出現了大量的政策專家。特別是在自民黨內部，形成了一個特殊的群體，被稱為“族議員”，指在特定政策領域具有深厚專業知識的政策專家。例如，田中角榮的“建設族”、小澤辰男的“厚生族”，以及冷戰后興起的“國防族”和“外交族”。

要成為族議員，需要滿足多個條件，包括必須連續當選并擁有穩固的票田；精通特定政策領域以及政策制定過程；在特定政策領域具有較強的影響力和協調能力。到了70年代，由于政治家逐漸成為政策專家，并且能夠決定行政官僚的任免與升遷，同時掌握行政官僚所需的權限，因此開始主導決策過程。

1947年—1996年，日本實施3-5人的中選區制，在26個選區中選舉512名眾議員。由于每個選區必須選出復數議員，候選人難以單純依靠政黨招牌進行選舉，個人名望、地區影響力和資源更為重要，許多政治家發展了個人后援會。

此外，自民黨總裁通常擔任首相，但首相的競爭非常激烈。這也導致自民黨內部形成了需要派系支持的局面。所屬的國會議員分屬于不同派系，支持各自派系首領競選首相。派系的存在與派系首領的角色相輔相成，盡管近年來派系制度有所松動，但歷史上，即便派系解散后不久，通常又會重新出現。總體來看，雖然70年代表面上是政黨主導，但實際上，決策過程往往來自于自民黨內部的派系主導。派系的力量不僅在黨內影響深遠，也在政策制定過程中發揮了關鍵作用。

第二階段的決策過程以政黨（自民黨）主導和派系主導為特點，自民黨內部的田中派和大平派（宏池會）在這一階段發揮了重要作用。這一階段的決策對中日關系的影響尤為顯著，促成了中日邦交的建立，推動了雙邊關系的良性發展。

田中派由田中角榮開創了1972年“破冰之旅”，率團訪華并與中國國務院總理周恩來舉行會談。中日雙方于1972年9月29日共同簽署了《中日聯合聲明》，宣布結束戰爭狀態并建立外交關系，標志著中日關系邁入了一個新階段。

田中角榮政府時期，日本企業開始大規模進入中國市場。圖源：Wikimedia Commons

1978年8月12日，中國外交部長黃華與日本外相園田直在北京正式簽署了《中日和平友好條約》，這一條約的達成得益于自民黨大平派（宏池會）在其中發揮的重要推動作用。

1979年，大平正芳擔任日本首相期間，日本開始向中國提供政府開發援助（ODA），為中日關系的發展奠定了經濟合作的基礎。

1984年，鄧小平提出擴大中日經濟合作的建議后，中曾根康弘政府在田中派的支持下迅速作出積極響應承諾擴大對華經濟援助，第二批日元貸款就是重要體現。

1992年，在大平派（宏池會）首相宮澤喜一的推動下，時任日本明仁天皇與皇后美智子對中國進行了歷史性的正式訪問。

首相官邸主導時期

最后進入第三個階段，即新世紀后首相官邸主導的決策過程。這一模式的形成有幾個制度背景。

第一是政治改革：從中選區到小選區。小選區制度規定每個選區只能選出一名國會議員，這要求候選人必須獲得黨的公認，并依靠黨的組織力量助選。這種制度增強了政黨首腦的權限。

此外，自1994年起實施的政黨補助金制度（政黨交付金制度）進一步鞏固了政黨的資金優勢。這一制度旨在規范政治資金來源，減少對企業和個人捐款的依賴，推動政治透明化。由于自民黨議席較多，分配到的補助金也最多，因此自民黨的總裁權限進一步擴大。自民黨的派系逐漸弱化，政府調查會和總務會的決策能力也相應減弱。

第二是行政改革。2001年，日本對原有的22個省廳進行了改革，將其精簡為12個省廳，同時削弱了各省廳的權限。過去掌握日本財政大權的大藏省，被稱為“省廳中的省廳”，但在這次改革中，其權力被分解為四部分。此外，財政權進一步集中到首相官邸之下。小泉政府還設立了經濟財政咨詢會議，專門負責決定宏觀經濟政策和年度預算。從人員編制上來看，首相官邸的機構規模不斷擴大，權限也越來越大。

2014年，安倍晉三在第二次執政期間成立了國家安全保障局，并將其納入內閣府，同時設立了內閣人事局。這一改革使得600多個科長以上的官員的任命權集中到內閣手中。當年，一個流行詞匯“忖度”開始廣泛使用，指官員們揣度上意、迎合首相意圖的行為。 2017年，安倍政府還推動通過了《有組織犯罪處罰法》修正案，新增了“共謀罪”的條款，令政府增加了對媒體和輿論的潛在影響力和掌控力。

從小泉純一郎執政時期到岸田文雄執政時期，內閣府的官員數量不斷增加，表明首相的權力逐步擴大，這是首相官邸在決策過程中占主導地位的標志。

此外，日本社會的變遷影響了日本政治結構。在“平成時代”（1989年到2019年）期間，日本社會呈現出兩個突出的現象：超單身主義和低欲望主義。這一時期，日本逐步進入以網絡通訊為基礎的后工業化社會。 具體影響體現在以下幾個方面：

首先，第三產業的迅速擴大和非正式雇傭人員的增加，對社會產生了深遠影響。最初，非正式雇傭人員主要集中在少數產業，但隨著時間的推移，甚至制造業也開始大量使用派遣員工，幾乎所有產業都出現了這種現象。這種變化顯著影響了就業形態、收入分配以及社會保障體系。與此同時，收入差距逐步擴大。

其次，老齡化和少子化問題日益嚴峻。收入差距的擴大導致單身家庭和不婚率的上升，數據顯示，約40%的年輕人選擇不結婚，生育率也因此顯著下降。為應對勞動力短缺問題，日本自2018年開始接受技術移民。

第三，組織率的急速降低帶來了深遠影響。服務業的快速增加使得許多企業規模較小，這使得建立工會變得更加困難。組織率的持續下降直接導致政治參與度的降低。由于缺乏有效的動員機制，選民的投票率逐漸下降，許多人選擇棄權。

在過去，日本政黨主要通過利益集團進行政治動員。例如，自民黨通過與農協的緊密聯系，依靠農協選票和財界資金建立了強大的基層網絡。自民黨長期以來將農村地區視為重要票倉，農協為其提供了大量支持。600萬農民的巨大影響力確保了自民黨在地方選舉中的穩固地位。與此同時，社會黨依賴于日本勞動總評議會（總評），而民社黨則通過同盟獲取工會的支持。

然而，這一模式在安倍晉三執政期間發生了顯著變化。2015年，安倍政府通過修改《農協法》，將農協的政治動員權限予以廢除。這直接削弱了自民黨的農村票倉。同時，由于工會等組織的組織率普遍下降，社會黨和民社黨 等傳統政黨的影響力也隨之減弱。

決策體系轉變對中日關系的影響????????

日本決策過程的變化，對中日關系的影響主要表現在雙邊關的系的不穩定。因為沒法進行政治動員，政黨只能集中爭取社會中的浮動票，這就導致 這個政黨首腦的面孔非常重要——他能不能吸引選票，決定了選舉的成敗。

本次石破茂能夠當選首相，實際上也是一種無奈的選擇。本來石破茂在自民黨里沒有基礎，因為他曾脫離過自民黨。然而，奈何他在選民中有影響力，且國會眾議院議員的任期差不多結束了，即將面臨選舉，因此自民黨最終選擇了他作為選舉的招牌。

所以我們看到，這些年日本首相基本上一年換一個，頻繁的輿論調查也推動了這種被稱為“劇場政治家”的現象。這些政治家善于表演，善于許諾選民，善于 抓住選民的心，選民也會把票投給他們。因此，首相無論做出什么決策，必須考慮到社會輿論。所以，如今的社會輿論對對外政策的影響非常大，如果沒有社會輿論的支持，首相很難采取一些行動。

那么，日本社會的對華輿論情況如何？從2006年開始，日本對華的負面印象持續上升，特別是在2014年，達到了93%的高峰。近年來，這一比例一直維持在90%以上，中國方面相對好一點，但也在80%左右。 對中日民間輿論來說，歷史問題和領土問題影響最大，這一點雙方驚人的一致。總體來看，中日關系的社會輿論還是很嚴峻的。

這就導致弱勢首相在社會輿論嚴峻的情況下很難改善中日關系。強勢首相如 安倍晉三，第二次執政差不多8年時間，也只有到執政5年后的2018年才訪華。而菅義偉、岸田文雄，以及石破茂等弱勢首相，受到強勢制度以及輿論影響較大。

盡管中日關系面臨諸多挑戰，但仍有改善的希望。在此次于南美洲召開的APEC峰會上，各國都感受到來自美國新任總統的壓力。從去年到今年，中日之間出現了一些良性互動。尤其是在美國總統選舉過程中，隨著特朗普當選可能性的逐步顯現，中日兩國關系開始有所靠近，這也可以被視為中日關系改善的一個外部推動因素。 開放對日本人的臨時免簽也是一個積極因素。日本在中國的投資最多，民間投資也是最多的，在中國的民間企業有3萬多家，經濟往來還是非常密切。

但總體而言，日本現任首相石破茂若想改善雙邊關系，可能面臨不少困難。因為他在黨內的基礎也不穩定，現在整個日本的社會輿論還是非常嚴峻的。

無論如何，中日關系還是非常重要的，這一點從歷年的輿論調查中都顯示得出來，無論是日本人還是中國人都承認它的重要性，但也都承認存在一些問題。無論關系好壞，日本都是我們必須要重視的一個國家。

今天我們主要考察了日本國內的決策過程對中日關系的影響。當然，對于雙邊關系來說，除了對方的因素之外，我們本身的因素也要考慮。我們在判斷中日關系未來走向的時候，可能更多的需要考慮日本國內的狀況、國際因素，包括我們自己的將來也需要考慮進去。這樣，才能夠全面的看待中日關系的發展。

王新生教授演講中

王新生教授（中）與IPP成員合影??? ?

文稿整理｜周浩鍇

校對｜劉深?

審定｜郭海?

嘉賓簡介

王新生，歷史學博士，北京大學歷史學系教授，兼任中國中日關系史學會會長。主要研究日本歷史與政治、東亞政治，代表性著作有《現代日本政治》《政治體制與經濟現代化——“日本模式”再探討》《戰后日本史》等。

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