裁判要旨

市、縣級人民政府對征收范圍內(nèi)未登記建筑物的認定意見，對被征收人獲得行政補償?shù)暮戏?quán)益產(chǎn)生實際影響的，其法律效果可被后續(xù)的行政補償行為吸收。被征收人依法對市、縣級人民政府作出的補償決定提起訴訟的，人民法院對被征收人就認定意見提起的訴訟可不予立案。市、縣級人民政府對未登記建筑物作出認定意見后，被征收人與房屋征收部門不能達成補償協(xié)議，市、縣級人民政府也未及時作出補償決定的，被征收人難以通過其他法定途徑解決爭議，其就認定意見單獨提起訴訟的，人民法院應(yīng)予立案。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2023）最高法行再16號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：王某瓊，女，1958年4月26日出生，漢族，住湖北省宜昌市。

委托訴訟代理人：馮雷，湖北瀛滄律師事務(wù)所律師。

委托訴訟代理人：熊萬**，湖北瀛滄律師事務(wù)所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：湖北省宜昌市伍家崗區(qū)人民政府。住所地：湖北省宜昌市伍家崗區(qū)。

法定代表人：譚某軍。

委托訴訟代理人：劉繼炎，湖北誠業(yè)律師事務(wù)所律師。

再審申請人王某瓊因訴被申請人湖北省宜昌市伍家崗區(qū)人民政府（以下簡稱伍家崗區(qū)政府）未登記房屋認定一案，不服湖北省高級人民法院（2022）鄂行終409號行政裁定，向本院申請再審。本院于2023年7月11日作出（2023）最高法行申55號行政裁定，提審本案。本院依法組成合議庭進行了審理,現(xiàn)已審理終結(jié)。王某瓊申請再審稱，1.伍家崗區(qū)政府對王某瓊案涉房屋不予認定為合法建筑（房屋）的行政行為，不是因征收而實施的過程性行為，而是對房屋性質(zhì)（是否合法）作出認定的終局性行為，對王某瓊的權(quán)利義務(wù)造成實質(zhì)影響。一、二審裁定適用法律錯誤。2.伍家崗區(qū)政府對王某瓊案涉建筑（房屋）不予認定為合法建筑（房屋）依據(jù)錯誤，適用法律不當，認定行為明顯不當。王某瓊案涉建筑（房屋）（原規(guī)劃為“連廊新建及門面改造”）已經(jīng)取得建設(shè)工程規(guī)劃許可及施工許可，應(yīng)依法認定為合法建筑。3.因伍家崗區(qū)政府對王某瓊案涉建筑（房屋）不予認定為合法建筑（房屋），導(dǎo)致宜昌市伍家崗區(qū)住房保障服務(wù)中心（以下簡稱伍家崗區(qū)住保中心）在未予補償?shù)那闆r下直接將王某瓊案涉房屋強制拆除，直接損害了王某瓊的合法權(quán)益。故請求裁定將本案發(fā)回重審，或者實質(zhì)化解行政爭議。

伍家崗區(qū)政府辯稱，1.伍家崗區(qū)政府征收王某瓊案涉未登記房屋合法。2.伍家崗區(qū)政府對案涉未登記房屋作出認定意見，屬于因征收補償實施的過程性行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。3.伍家崗區(qū)政府作出的《關(guān)于未登記建筑（房屋）的認定意見》（以下簡稱《認定意見》）合法有效，結(jié)論正確。4.王某瓊的再審請求及事實理由均不成立，應(yīng)予駁回。故請求本院依法裁判。湖北省宜昌市中級人民法院一審查明：因?qū)嵤┮瞬形榧覎弲^(qū)**區(qū)改造項目建設(shè)，伍家崗區(qū)政府于2017年11月13日作出宜伍征決字〔2017〕10號《房屋征收決定書》，決定征收沿江大道、夷陵大道、勝利二路的部分房屋，征收部門為伍家崗區(qū)房屋征收與補償辦公室。同日，伍家崗區(qū)政府在房屋征收范圍內(nèi)將《房屋征收決定書》及附件《房屋征收范圍圖》《伍家崗區(qū)**區(qū)改造項目房屋征收補償方案》予以公告。宜昌市伍家崗區(qū)**道**號的房屋在征收范圍內(nèi)。2015年，王某瓊因訴唐萬定、宜昌某某實業(yè)有限責(zé)任公司（以下簡稱某某公司）民間借貸糾紛一案，湖北省宜昌市伍家崗區(qū)人民法院于2015年5月10日作出（2015）鄂伍家崗民初字第00689號《民事調(diào)解書》，內(nèi)容為：唐萬定、某某公司于2015年5月15日前向王某瓊支付借款本金880000元、利息58666元，共計938666元。因唐萬定、某某公司未能履行《民事調(diào)解書》確定的義務(wù)，王某瓊申請強制執(zhí)行。在執(zhí)行過程中，王某瓊與唐萬定、某某公司自愿達成和解協(xié)議，確定債務(wù)938666元，并同意由某某公司以其位于宜昌市伍家崗區(qū)**路**號**房及相應(yīng)的土地使用權(quán)作價600000元，抵償給王某瓊，不足以清償部分的債務(wù)338666元，由人民法院繼續(xù)執(zhí)行。湖北省宜昌市伍家崗區(qū)人民法院根據(jù)前述和解協(xié)議，于2015年8月31日作出（2015）鄂伍家崗執(zhí)字第00251-1號《執(zhí)行裁定書》，裁定：一、將位于宜昌市伍家崗區(qū)**路**號**房〔面積119.68平方米，土地使用證號為宜市國用（2005）第1**2號，土地性質(zhì)為國有劃撥用地〕作價600000元，交付給申請執(zhí)行人王某瓊抵償債務(wù)600000元，不足以清償部分的債務(wù)338666元，由人民法院繼續(xù)執(zhí)行。自該裁定送達之日起，申請執(zhí)行人王某瓊對該門面享有占有、使用、收益權(quán)。二、申請執(zhí)行人王某瓊在該不動產(chǎn)符合辦理產(chǎn)權(quán)登記條件時可持該裁定到有關(guān)機構(gòu)辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。某某科技有限公司測繪，王某瓊位于宜昌市伍家崗區(qū)**道**號房屋的面積為167.91平方米。2021年6月2日，伍家崗區(qū)政府召開辦公會，宜昌市自然資源和規(guī)劃局伍家崗區(qū)分局、伍家崗區(qū)城市管理執(zhí)法局、伍家崗區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、伍家崗區(qū)住保中心、大公橋街道辦事處及稅務(wù)、市場監(jiān)管、評估機構(gòu)等參加會議，專題研究九碼頭棚改項目等國有土地上房屋征收未登記建筑（房屋）及改變房屋規(guī)劃用途的擬認定問題，會議對所涉未登記建筑及改變房屋規(guī)劃用途的情況進行了核實，形成擬認定意見。其中，對于九碼頭棚改項目某某公司未登記建筑（房屋）擬認定問題形成如下意見：伍家崗區(qū)**區(qū)改造項目范圍內(nèi)某某公司Ａ區(qū)、Ｂ區(qū)、Ｃ區(qū)房屋，經(jīng)測量，未登記建筑（房屋）面積分別為167.91平方米、271.86平方米、350平方米。針對以上789.77平方米未登記建筑（房屋），某某公司未能按照宜府辦發(fā)〔2015〕42號文件《宜昌市城區(qū)國有土地上房屋征收范圍內(nèi)未登記建筑調(diào)查認定辦法》第五條，提供關(guān)于1984年前建造未登記房屋的證明材料，同時被征收人未能按照《宜昌市城區(qū)國有土地上房屋征收范圍內(nèi)未登記建筑調(diào)查認定辦法》第六條，提供土地權(quán)屬證明或者建設(shè)用地批準文件、建設(shè)許可文件、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處建房批準文件或者其他有關(guān)主管部門的建房批準文件中的任一材料，亦未能按照《宜昌市城區(qū)國有土地上房屋征收范圍內(nèi)未登記建筑調(diào)查認定辦法》第七條，同時提供建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證（永久）、建設(shè)工程施工許可文件。故上述未登記房屋不符合認定為合法建筑（房屋）的條件，不予認定為合法建筑（房屋）。伍家崗區(qū)政府對此次專題會議內(nèi)容形成了《伍家崗區(qū)國有土地上房屋征收未登記建筑以及改變房屋規(guī)劃用途擬認定專題會會議紀要》。2021年6月5日，伍家崗區(qū)政府將《伍家崗區(qū)國有土地上房屋征收未登記建筑以及改變房屋規(guī)劃用途擬認定專題會會議紀要》予以張貼、公告。2021年7月19日，房屋征收部門將該專題會議紀要送達王某瓊。王某瓊對擬認定意見提出異議。伍家崗區(qū)政府認為王某瓊提出的異議不能成立，于2021年9月15日作出《認定意見》，內(nèi)容為：依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》《宜昌市城區(qū)國有土地上房屋征收范圍內(nèi)未登記建筑調(diào)查認定辦法》規(guī)定，經(jīng)過調(diào)查、核實及擬認定意見公示程序，被征收人王某瓊位于**道**號的房屋（原某某公司Ａ區(qū)）在伍家崗區(qū)**區(qū)改造項目房屋征收范圍內(nèi)，未登記建筑面積為167.91平方米，該處未登記建筑（房屋）不符合認定為合法建筑（房屋）的條件，不予認定為合法建筑（房屋）。2021年9月16日，伍家崗區(qū)政府將《認定意見》送達王某瓊。王某瓊認為伍家崗區(qū)政府作出的該認定意見違法，提起本案訴訟，請求確認伍家崗區(qū)政府于2021年9月15日作出的《認定意見》違法，并予以撤銷；確認王某瓊位于宜昌市**道**號未登記建筑面積為167.91平方米的房屋為合法建筑物；由伍家崗區(qū)政府承擔本案訴訟費。湖北省宜昌市中級人民法院一審認為，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第六項規(guī)定，行政機關(guān)為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

本案中，伍家崗區(qū)政府對王某瓊未登記建筑進行的調(diào)查、認定行為，其目的是查清征收范圍內(nèi)的房屋情況。即使該調(diào)查認定涉及補償，也僅是對后續(xù)評估機構(gòu)依法作出評估報告，及市、縣級人民政府依法決定補償作出準備、創(chuàng)造條件，其本身并不對征收補償法律關(guān)系產(chǎn)生終局性影響，不在行政機關(guān)與被征收人之間直接設(shè)定行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，且不對被征收人的權(quán)益產(chǎn)生終局性影響，屬于因征收而實施的過程性行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。故對王某瓊的起訴應(yīng)裁定駁回。王某瓊在庭審結(jié)束后，向該院申請開具調(diào)查令，以調(diào)取閔澤兵、胡金光、陶若海、李巧玲、某某公司與伍家崗區(qū)住保中心簽訂的房屋征收補償協(xié)議。因該申請事項與本案所訴并無關(guān)聯(lián)性，且本案應(yīng)裁定駁回王某瓊的起訴，故不予準許。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第六項、第六十九條第一款第一項之規(guī)定，作出（2021）鄂05行初161號行政裁定：駁回王某瓊的起訴。王某瓊不服，提起上訴。

湖北省高級人民法院二審對湖北省宜昌市中級人民法院一審查明的事實予以確認。湖北省高級人民法院二審認為，《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條第二款規(guī)定：“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應(yīng)當給予補償；對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償?！痹趪型恋厣戏课菡魇者^程中，有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認定和處理，僅是為嗣后評估機構(gòu)依法作出評估報告，及市、縣級人民政府依法決定補償作出準備、創(chuàng)造條件，其本身并不對征收補償法律關(guān)系產(chǎn)生終局性影響，不在行政機關(guān)與被征收人之間直接設(shè)定行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因而不屬于行政訴訟的受案范圍。本案中，伍家崗區(qū)政府對王某瓊未登記建筑進行的調(diào)查、認定行為，并不對王某瓊的征收補償權(quán)益產(chǎn)生終局性影響，屬于政府因征收而實施的過程性行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。若王某瓊對伍家崗區(qū)政府后續(xù)的征收補償行為不服，可依法主張權(quán)利。一審法院裁定駁回王某瓊的起訴，符合《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第六項的規(guī)定。王某瓊的上訴理由不能成立，其上訴請求不予支持。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，作出（2022）鄂行終409號行政裁定：駁回上訴，維持一審裁定。在本院再審程序中，再審申請人王某瓊、被申請人伍家崗區(qū)政府對一、二審法院查明的事實沒有提出異議。

對一、二審法院查明的事實，本院經(jīng)審理予以確認。本院再審另查明：王某瓊于2022年7月4日向湖北省宜昌市伍家崗區(qū)人民法院提起行政訴訟，請求確認伍家崗區(qū)住保中心在未與其簽訂拆遷補償協(xié)議的情況下拆除其位于宜昌市伍家崗區(qū)**路**號建筑面積為167.91平方米（實測面積）房屋的行為違法。該院判決確認伍家崗區(qū)住保中心強制拆除位于宜昌市伍家崗區(qū)**道**號王某瓊房屋的行為違法。該事實有湖北省宜昌市伍家崗區(qū)人民法院（2022）鄂0503行初40號行政判決在卷佐證。本院再審認為，再審申請人王某瓊系對被申請人伍家崗區(qū)政府于2021年9月15日作出的《認定意見》提起本案訴訟，請求確認違法并予撤銷，及確認其案涉房屋為合法建筑。一、二審法院均認定該意見構(gòu)成《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第六項規(guī)定的“行政機關(guān)為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為”之情形，以不屬于行政訴訟受案范圍為由裁定駁回其起訴及上訴。王某瓊向本院申請再審，主張該意見系伍家崗區(qū)政府對案涉房屋性質(zhì)是否合法作出的終局性認定，對其權(quán)利義務(wù)造成實質(zhì)影響，一、二審裁定適用法律錯誤；伍家崗區(qū)政府則辯稱該意見系伍家崗區(qū)政府因征收補償實施的過程性行為，不屬于行政訴訟受案范圍，一、二審裁定適用法律準確。故該認定意見是否屬于行政訴訟受案范圍構(gòu)成本案的核心爭議。關(guān)于行政訴訟的受案范圍，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”、第二款“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”的規(guī)定，基本原則是公民、法人或者其他組織對侵犯其合法權(quán)益的行政行為，均可依法提起行政訴訟。該法第十二條第一款通過十二項列舉的方式對行政訴訟受案范圍作出細化，并在該條第二款補充規(guī)定“人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條除了在第一款重申《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款的規(guī)定外，還在第二款通過十項列舉的方式對不屬于行政訴訟受案范圍的行為作出消極性的例示。分析這些條款的規(guī)定，判斷行政機關(guān)作出的某個行為是否具備可訴性,根本上取決于該行為是否對公民、法人或者其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益產(chǎn)生實際影響。對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益產(chǎn)生實際影響的，構(gòu)成可訴的行政行為。相反，對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益不產(chǎn)生實際影響的，則為不可訴的行為。對于伍家崗區(qū)政府就王某瓊案涉房屋作出的《認定意見》是否屬于行政訴訟受案范圍的問題，應(yīng)該以該標準為據(jù)進行分析。在行政行為屬性上，市、縣級人民政府對征收范圍內(nèi)未登記建筑作出的認定意見屬于行政機關(guān)作出的行政確認行為，即依照《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條第二款“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認定和處理……”之規(guī)定賦予的行政職權(quán)，對未登記建筑的坐落、面積、用途、權(quán)屬、土地狀況、建設(shè)年代等有關(guān)情況進行核查認定。行政確認服務(wù)于特定的行政管理目標，屬于一種相對獨立的行政行為種類。一般而言，行政確認只是對既存事實進行法律事實性的確認，不直接形成或者處分相對人的權(quán)利義務(wù)。盡管如此，由于被征收人就未登記建筑能否獲得補償、獲得何種標準的補償，依賴于市、縣級人民政府作出的認定，故這種行政確認直接影響被征收人獲得行政補償?shù)姆傻匚弧＿@就對被征收人的合法權(quán)益產(chǎn)生了實際影響?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第二十四條第二款在對市、縣級人民政府“應(yīng)當組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認定和處理”作出規(guī)定之后，緊隨其后規(guī)定：“對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應(yīng)當給予補償；對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。”該規(guī)定充分表明了市、縣級人民政府作出的這種行政確認對被征收人獲得行政補償?shù)暮戏?quán)益的影響程度。市、縣級人民政府作出的這種行政確認還直接決定了房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)如何對未登記建筑價值進行評估，是房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)對被征收房屋價值進行評估的根本基礎(chǔ)，房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)須遵照執(zhí)行。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條第一款規(guī)定：“……被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定?！薄秶型恋厣戏课菡魇赵u估辦法》第九條第二款規(guī)定：“房屋征收部門應(yīng)當向受托的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)提供征收范圍內(nèi)房屋情況，包括已經(jīng)登記的房屋情況和未經(jīng)登記建筑的認定、處理結(jié)果情況……”；該條第三款規(guī)定：“……對于未經(jīng)登記的建筑，應(yīng)當按照市、縣級人民政府的認定、處理結(jié)果進行評估?！币勒者@些規(guī)定，對于未登記建筑的價值，房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)只能依據(jù)市、縣級人民政府作出的認定意見進行價值評估，無權(quán)自行對未登記建筑作出認定處理。即使被征收人對價值評估有異議，依照《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條第二款“對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)申請復(fù)核評估。對復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定”的規(guī)定申請復(fù)核評估或者申請鑒定，也難以在相關(guān)異議程序中有效質(zhì)疑市、縣級人民政府就未登記建筑作出的認定意見?；谑?、縣級人民政府對未登記建筑作出的認定意見所具有的行政確認性質(zhì)，及市、縣級人民政府作出認定意見和市、縣級人民政府對被征收人履行征收補償職責(zé)之間的先后邏輯關(guān)聯(lián)，認定意見盡管屬于一種相對獨立的行政行為，但其具有一定的過程性、輔助性，其法律效果可被其后終局性影響被征收人權(quán)利義務(wù)的行政補償行為所吸收。依照《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條第一款第一項“作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：（一）被征收房屋價值的補償”、第十九條第一款“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定”的規(guī)定，就未登記建筑而言，其價值補償依據(jù)是房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)按照市、縣級人民政府作出的認定意見進行的價格評估。房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)確定的未登記建筑的價值是房屋征收部門和被征收人訂立補償協(xié)議的基礎(chǔ)，也是市、縣級人民政府作出補償決定的基本前提。若被征收人認可認定意見，其后和房屋征收部門就未登記建筑的補償訂立補償協(xié)議，則認定意見對被征收人合法權(quán)益的影響就被吸收入所訂立的補償協(xié)議中。若市、縣級人民政府隨后作出補償決定，由于補償決定的作出主體和認定意見的作出主體一致，且認定意見是作出補償決定的事實基礎(chǔ)，則認定意見的法律效果客觀上已被吸收入后續(xù)的補償決定中，其對被征收人獲得行政補償?shù)暮戏?quán)益產(chǎn)生的實際影響已融入補償決定的法律效果，不再獨立地對被征收人的合法權(quán)益產(chǎn)生實際影響。對于被征收人不服市、縣級人民政府就被征收范圍內(nèi)未登記建筑作出的認定意見提起的訴訟是否立案及如何審理，應(yīng)當區(qū)分情況依法決定。若市、縣級人民政府作出認定意見后又及時作出了補償決定，被征收人均不服，決定通過訴訟方式尋求權(quán)利救濟，則可僅就補償決定提起訴訟。由于認定意見的法律效果已被市、縣級人民政府其后作出的補償決定所吸收，則人民法院通過對補償決定的審理和裁判，便可一次性徹底解決補償爭議，減輕當事人訟累，避免程序空轉(zhuǎn)，實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟和糾紛解決的實效。無論是在就補償決定提起訴訟之前、之中，還是之后，被征收人均沒有必要對認定意見提起訴訟。正是由于缺乏權(quán)利保護的必要性，被征收人依法可對市、縣級人民政府作出的補償決定提起訴訟的，人民法院對其就認定意見提起的訴訟可不予立案。若市、縣級人民政府對未登記建筑作出認定意見后，被征收人與房屋征收部門達不成補償協(xié)議，市、縣級人民政府也未及時作出補償決定，被征收人難以通過其他法定途徑解決爭議，則認定意見就保持了對被征收人獲得行政補償?shù)暮戏?quán)益產(chǎn)生的實際影響，具備了獨立的可訴性。被征收人對認定意見單獨提起訴訟的，人民法院應(yīng)予立案。如此啟動訴訟程序，就保證了救濟被征收人合法權(quán)益的實效性，也有助于督促市、縣級人民政府及時作出補償決定，還有益于在行政賠償?shù)绕渌ǘň葷緩街幸婪ù_定未登記建筑的價值。

對于市、縣級人民政府在人民法院對被征收人就認定意見提起的訴訟的審理過程中作出補償決定的情況，由于補償決定是終局性影響被征收人權(quán)利義務(wù)的行政行為，被征收人可依法對補償決定另行提起訴訟，故不宜否定被征收人的訴權(quán)，但同時也不宜以其后出現(xiàn)的補償決定而否定被征收人已在前案對認定意見提起訴訟的正當性。較為可取的做法是，就補償決定提起的訴訟具備與就認定意見提起的訴訟合并審理條件的，宜將兩案合并審理。這樣既方便當事人訴訟，又能實現(xiàn)解決爭議的集中高效。不具備合并審理條件的，應(yīng)依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第八十七條第一款第六項“在訴訟過程中，有下列情形之一的，中止訴訟：……（六）案件的審判須以相關(guān)民事、刑事或者其他行政案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而相關(guān)案件尚未審結(jié)的”之規(guī)定，對就補償決定提起的訴訟予以中止，待就認定意見提起的訴訟審結(jié)形成生效裁判后再行恢復(fù)，以保障關(guān)聯(lián)訴訟的前后承繼性，避免矛盾裁判，維護裁判尺度的統(tǒng)一。

具體到本案，一、二審法院認為伍家崗區(qū)政府就王某瓊案涉房屋作出的《認定意見》不對王某瓊獲得補償?shù)臋?quán)益產(chǎn)生終局性影響，不符合本案實際。在向本院申請再審之前，王某瓊與房屋征收部門未訂立補償協(xié)議，伍家崗區(qū)政府也未就王某瓊案涉未登記建筑作出補償決定。從本院于2023年12月26日組織詢問的情況看，王某瓊目前仍不認可伍家崗區(qū)政府作出的《認定意見》，至今仍未與房屋征收部門訂立補償協(xié)議，伍家崗區(qū)政府也仍未就王某瓊案涉未登記建筑作出補償決定。換言之，就王某瓊案涉未登記房屋的價值補償而言，至今沒有后續(xù)的行政補償行為作出。到目前為止，該認定意見客觀上產(chǎn)生了《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條第二款規(guī)定的“不予補償”的法律效果。再者，經(jīng)本院查明，湖北省宜昌市伍家崗區(qū)人民法院已以（2022）鄂0503行初40號行政判決確認伍家崗區(qū)住保中心強制拆除王某瓊案涉房屋的行為違法。通常情況下，按照行政訴訟與行政賠償訴訟之間的銜接關(guān)系，王某瓊可隨后提起行政賠償訴訟。在該行政賠償訴訟中，王某瓊請求賠償案涉房屋價值，亦可達到權(quán)利救濟的效果。但是，由于該案行政判決確認的是伍家崗區(qū)住保中心強制拆除王某瓊案涉房屋的行為違法，由此形成的賠償義務(wù)機關(guān)是伍家崗區(qū)住保中心，該中心為該行政賠償訴訟的適格被告，伍家崗區(qū)政府并非賠償義務(wù)機關(guān)，難以作為被告參加該行政賠償訴訟，且伍家崗區(qū)政府作出的《認定意見》是一個具有法律效力的行政行為，在該行政賠償訴訟中應(yīng)當?shù)玫阶鹬兀试撔姓r償訴訟亦難以一并解決王某瓊案涉未登記房屋的認定爭議。因此，伍家崗區(qū)政府作出的《認定意見》在現(xiàn)階段仍是獨立存在的行政行為，保持了對王某瓊就案涉房屋獲得行政補償或者行政賠償?shù)暮戏?quán)益產(chǎn)生的實際影響，屬于行政訴訟受案范圍。一、二審裁定構(gòu)成適用法律錯誤，依法應(yīng)予糾正。

綜上，基于本案現(xiàn)有證據(jù)，再審申請人王某瓊對被申請人伍家崗區(qū)政府提起的本案訴訟符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規(guī)定的起訴條件，未顯示存在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款規(guī)定的消極情形。一、二審法院裁定駁回王某瓊的起訴及上訴適用法律確有錯誤，依法應(yīng)予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十三條第三項之規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷湖北省高級人民法院（2022）鄂行終409號行政裁定；

二、撤銷湖北省宜昌市中級人民法院（2021）鄂05行初161號行政裁定；

三、指令湖北省宜昌市中級人民法院繼續(xù)審理。

審 判 長　王曉濱

審 判 員　李緯華

審 判 員　李小梅

二〇二四年二月二十三日

法官助理　章文英

書 記 員　張　馨

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