裁判要旨

國有土地上房屋征收對合法房屋的認定依據(jù)是不動產(chǎn)權(quán)屬證書，集體土地征收則可根據(jù)集體經(jīng)濟組織成員人數(shù)計算安置面積。案涉地塊拆遷時，行政機關(guān)發(fā)布了XXX舊鎮(zhèn)改造拆遷安置實施意見，其中規(guī)定了合法建筑面積的確認方式，即“按有權(quán)部門核發(fā)的《房產(chǎn)所有權(quán)證》或有效批準文件所載建筑面積并現(xiàn)存建筑物完好的確認合法建筑面積”。由此可見，案涉拆遷行為認定合法建筑并給予補償須具備兩個前提，一是持有合法有效的不動產(chǎn)權(quán)屬證書，二是建筑物保存完好。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定，在行政賠償、補償?shù)陌讣校鎽?yīng)當對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔舉證責任。當事人要求行政機關(guān)對其補償安置，應(yīng)當就符合補償安置的條件提供初步的證據(jù)。

裁判文書

江蘇省南通市中級人民法院

行 政 判 決 書

（2024）蘇06行終389號

上訴人（原審原告）施某甲，男，1947年1月13日生，住南通市通州區(qū)。

委托代理人郭萌，北京瀛臺律師事務(wù)所律師。

委托代理人韓雪燕，北京瀛臺律師事務(wù)所律師。

被上訴人（原審被告）南通市通州區(qū)先鋒街道辦事處，住所地南通市通州區(qū)先鋒街道。

法定代表人曹某，主任。

應(yīng)訴負責人張某，副主任。

委托代理人吳麗華，江蘇清心律師事務(wù)所律師。

委托代理人葛志軍，江蘇清心律師事務(wù)所律師。

原審第三人楊某，女，1950年4月9日生，住南通市通州區(qū)。

原審第三人施某乙，男，1970年12月11日生，住南通市通州區(qū)。

原審第三人施某丙，男，1975年12月19日生，住南通市開發(fā)區(qū)。

上訴人施某甲訴被上訴人南通市通州區(qū)先鋒街道辦事處（以下簡稱先鋒街辦）不履行法定職責一案，不服南通經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院（2023）蘇0691行初1309號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭于2024年9月2日公開開庭審理了本案。上訴人施某甲及委托代理人郭萌，被上訴人先鋒街辦的應(yīng)訴負責人張某及委托代理人吳麗華，原審第三人楊某、施某乙、施某丙到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

一審法院經(jīng)審理查明，施某丁與施某甲系兄弟關(guān)系，施某乙、施某丙系施某丁與楊某生育之子。

施某丁、施某甲祖上在××街道××街沿街北側(cè)遺留有三間祖房。1980年左右，施某丁小家庭戶將該臨街三間房屋中的東側(cè)一間予以拆除后，與西側(cè)剩余兩間合山新建了兩間房屋。在臨街房屋北側(cè)位置靠通甲河建設(shè)了三間住房，在兩排房屋中間靠西側(cè)位置建設(shè)了廚房一間。施某甲、施某丁大家庭戶中，施某丁一家戶籍在上述老房內(nèi)，其余家庭成員戶籍均不在上述房屋內(nèi)。施某甲的戶籍約于1964年左右因工作原因從該村遷出。

施某丁申請宅基地使用權(quán)登記時形成的宅基地平面布置圖顯示街道北側(cè)臨街朝南房屋面積8.3×5，與西側(cè)房屋合山而建，西側(cè)房屋標注“施某戊”，“施某戊”房屋北側(cè)為一間面積3.6×4的房屋，最北側(cè)靠河一排房屋面積為11.75×5.2，北側(cè)房屋的西邊為羅某戶、東邊為葛某戶。四至位置具體為“東至路約1.4米、南至街道、西至施某戊合山頭、北至河”，批準文件備注“80年建”。1994年，先鋒街辦向施某丁核發(fā)國有土地使用證，證載土地使用者施某丁、地址先鋒鎮(zhèn)解放街、用途住宅，四至為“北至通甲河、東至葛某和路弄、南至街道、西至羅某”，該證所附的建筑占地平面圖為街道北側(cè)臨街房屋為東側(cè)8.3×5.22房屋及合山而建西側(cè)6.9×7.5的房屋，最北側(cè)鄰近通甲河房屋面積為11.74×5.15，中間靠西側(cè)一間房屋面積為3×4.08，即宅基地平面布置圖中標注“施某戊”的房屋也在國有土地使用證證載占地建筑中。

2011年5月4日，先鋒街辦發(fā)布《先鋒鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)舊鎮(zhèn)改造拆遷安置實施意見》，對青年東路以北至通甲河、小海豎河以東至振先路區(qū)域內(nèi)實施協(xié)議搬遷。該項目拆遷安置實行居民合法住宅、合法且仍在正常營業(yè)的營業(yè)性門面房實行統(tǒng)拆統(tǒng)建、合法面積拆一還一、貨幣結(jié)算的原則，其他房屋實行貨幣補償原則。該實施意見對評估辦法、拆遷獎勵、補償項目及標準、合法面積確認等內(nèi)容作了規(guī)定，其中第六條規(guī)定“鎮(zhèn)區(qū)持有國有劃撥土地的居民，按現(xiàn)行相關(guān)政策，以國有土地使用證載明的合法面積減去合法占地建筑面積部分，每平方米補償150元”。施某丁戶房屋以及案涉爭議房屋位于協(xié)議搬遷區(qū)域范圍內(nèi)。

2011年5月4日，先鋒街辦委托測繪單位至施某丁戶現(xiàn)場進行房屋測繪并形成了房屋面積測繪分層圖，分層圖中記載的房屋分別為臨街路北兩間磚木平房45.65平方米及該房后側(cè)搭建的石棉結(jié)構(gòu)棚披10.27平方米、通甲河南側(cè)的磚木結(jié)構(gòu)平房63.13平方米及該房后側(cè)搭建的磚木棚披14.42平方米、兩處房屋中間一間磚木平房16.98平方米，以及施某丁戶購買的解放路路南的建筑。分層圖中未有施某甲主張的臨街西側(cè)兩間房屋。2011年7月21日，南通正達土地房地產(chǎn)評估有限公司就施某丁戶被拆遷房屋出具房屋拆遷估價報告書。11月25日，施某丁出具書面材料一份，載明“同意在拆遷時土地計算價值劃50平方給施某甲”，當時先鋒鎮(zhèn)房管所的陳某在該材料下方簽署“施某甲的土地誤登記在施某丁名下（該房屋已倒塌），經(jīng)土管所和村調(diào)解，施某丁出具以上承諾，故在拆遷計算國有土地賠償時，從施某丁名下劃50平方米國有土地計算給施某甲”。12月9日，先鋒街辦（搬遷人、甲方）與施某丁戶（被搬遷人、乙方）簽署《先鋒鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)改造拆遷安置協(xié)議書》（0001051號），約定乙方被拆遷房屋平房主體面積497.13平方米、其他面積27.03平方米、廁所和棚披面積71.37平方米，平房主體合法面積497.13平方米，乙方應(yīng)安置人口為：農(nóng)業(yè)人口1人，非農(nóng)業(yè)人口2+2+2人，可照顧2人，可安置面積500平方米，合法面積拆一還一面積497.23平方米，按現(xiàn)行建房政策，享受安置面積減去拆一還一面積后，可優(yōu)惠購房（空房）面積2.87平方米，乙方應(yīng)得補償、獎勵費用為：被拆遷房屋建安成新價239805元、裝飾裝修補償54855元、附屬設(shè)施樹木等補償53016元、按期交房獎勵65862元（合法建筑120元/平方米、違章建筑80元/平方米）、搬遷費補助6586元（合法面積12元/平方米）、過渡費補助65862元（過渡期24個月，按認定的住宅房屋合法面積每平方米120元，超過24個月，從第25個月開始，每月每平方米8元），以上合計485986元。協(xié)議另對安置房結(jié)算價格、評估適用規(guī)定等作了約定。施某丁、施某乙、施某丙在協(xié)議上簽字。同日，先鋒街辦對施某丁戶出具安置房購房憑證，由施某丁、施某丙、施某乙簽收。2012年4月9日，先鋒街辦與施某丁簽署0001057號增補協(xié)議，約定就施某丁戶附屬設(shè)施、樹木等增加補償11155元。施某丁戶于簽訂協(xié)議當日以及此后分批領(lǐng)取了約定的補償款，并簽署《先鋒鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)改造拆遷補償經(jīng)費結(jié)算聯(lián)系單》《先鋒鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)改造拆遷搬遷費、過渡費付款聯(lián)系單》《先鋒鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)改造按期交房獎勵結(jié)算聯(lián)系單》《經(jīng)營性門面房搬遷補貼憑證》。2012年12月9日，施某丁、施某丙、施某乙在交房驗收證明單上簽字，將房屋交付拆除。

在施某丁戶協(xié)議搬遷期間，先鋒街辦與施某甲簽訂《先鋒鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)改造拆遷安置協(xié)議書》（0001064），約定補償施某甲建材搬運費2000元，協(xié)議首部被拆遷人一行后注明“該戶為非拆遷戶，本合同費項為建材搬運費”，該合同未注明落款時間。2011年12月15日，施某甲在《先鋒鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)改造拆遷補償經(jīng)費結(jié)算聯(lián)系單》上簽字，領(lǐng)取補償費2000元。2014年9月3日，施某甲簽署《國有劃撥土地補償憑證》，載明施某甲在鎮(zhèn)區(qū)改造中被占用國有劃撥土地50平方米，按每平方米150元補償7500元。審批意見為“同意支付，從施某丁家中拆遷土地補償中結(jié)賬”。

2020年，施某甲認為其有祖房在拆遷時并未完全損壞，尚有墻體、梁柱、地基存在，應(yīng)當給予50平方米安置房的問題，向先鋒街辦、通州區(qū)政府提出信訪。

2023年7月12日，施某甲向先鋒街辦郵寄《履行行政職責申請書》，認為其父母在先鋒街道×××村有三間祖房，其父母均已過世，故房屋應(yīng)當由其繼承并合法使用，房屋于2011年被征收，要求先鋒街辦履行征收補償安置的法定職責。7月20日，先鋒街辦作出書面回復(fù)，內(nèi)容為施某甲隨信郵寄的宅基地登記材料系施某丁戶歷史登記材料，與施某甲無涉，申請中所述的施某甲父母三間合法房屋，經(jīng)查詢未發(fā)現(xiàn)存在上述房屋，亦未查詢到上述房屋的產(chǎn)權(quán)資料，拒絕履行房屋征收安置補償職責。

2023年9月18日，施某甲向一審法院提起訴訟，請求判決先鋒街辦對施某甲履行征收補償安置職責。

另查明，施某甲主張的祖房為臨街與施某丁兩間房屋合山建設(shè)的西側(cè)兩間，以及房屋后方朝東一間，即第三人主張由其家庭戶建設(shè)的廚房。楊某、施某乙、施某丙均陳述施某丁所主張的臨街西側(cè)兩間因年久失修，早已倒塌，拆遷時，現(xiàn)場僅有西北角一個角，北墻剩余一點墻體、西墻剩余四分之一左右的墻體，東墻、南墻及屋頂已經(jīng)全部倒塌。臨街房屋北側(cè)的廚房系其家庭戶于1980年建房時所建，用作廚房，并非祖房。

一審法院認為，在搬遷補償領(lǐng)域，公民、法人及其他組織依法依規(guī)享受補償安置權(quán)益的前提在于被搬遷不動產(chǎn)客觀存在，且對該不動產(chǎn)依法享有相應(yīng)的權(quán)利。若不動產(chǎn)已滅失，則無法再基于物權(quán)向搬遷機關(guān)主張相應(yīng)的補償安置權(quán)。不動產(chǎn)物權(quán)會因事實行為的發(fā)生而變動，房屋建筑因合法建造行為而設(shè)立物權(quán)，也能因拆除行為、倒塌事實等導(dǎo)致物權(quán)消滅，物權(quán)因事實行為發(fā)生變動的，自事實行為成就時即發(fā)生效力。綜合本案證據(jù)能夠認定施某甲主張的臨街西側(cè)兩間房屋已經(jīng)倒塌，即物權(quán)已經(jīng)消滅。

第一，1994年，施某丁戶申領(lǐng)國有土地使用證所在建筑平面圖中，將施某丁、施某甲大家庭戶現(xiàn)場的所有建筑均載入該證平面圖內(nèi)，其中包含了臨街西側(cè)兩間房屋，后方朝東一間房屋。說明在1994年，臨街西側(cè)兩間房屋尚存在。至2011年協(xié)議搬遷啟動后，在認定家庭內(nèi)部房屋、土地的區(qū)分使用情況時，由施某丁出具承諾，明確劃出50平方米的土地價值給施某甲，并未提及地上建筑，當時土管所的負責人審核后同意劃出土地，并注明房屋已經(jīng)倒塌。在協(xié)議搬遷協(xié)商過程中，尚未簽署補償安置協(xié)議前，當事人、相關(guān)土地主管部門工作人員對土地、建筑的現(xiàn)狀的描述應(yīng)當具備真實客觀性，故應(yīng)當認定房屋已經(jīng)倒塌事實是客觀存在的。

第二，案涉先鋒鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)改造啟動后，測繪公司于2011年5月4日至現(xiàn)場進行測繪，此時尚未有施某丁與施某甲就土地使用的分割約定，原國有土地使用權(quán)證則是將該大家庭戶現(xiàn)場所有的建筑以及使用土地均登記于施某丁名下，測繪公司在此情形下制作的測繪分層圖中并未有臨街西側(cè)兩間房屋。楊某、施某乙、施某丙陳述臨街西側(cè)兩間在拆遷時僅有西北一個墻角，結(jié)合楊某戶拍攝的拆遷前的房屋照片、房屋所在位置的衛(wèi)星圖，均能顯示楊某戶臨街房屋的西側(cè)并無房屋存在。

第三，協(xié)議搬遷過程中，先鋒街辦與施某甲簽署協(xié)議約定給予建材搬運費2000元，施某甲認可先鋒街辦已經(jīng)將協(xié)議向其交付，但未能提交其保存的協(xié)議文本，無法證實其所陳述協(xié)議上未注明其非拆遷戶、款費為建材搬運費的事實成立，結(jié)合其已經(jīng)實際領(lǐng)取2000元，應(yīng)認定關(guān)于建材搬運費補償?shù)膮f(xié)議系經(jīng)協(xié)商一致而達成。關(guān)于后續(xù)領(lǐng)取的50平方米國有劃撥土地補償款7500元，該補償標準符合案涉搬遷項目關(guān)于國有土地補償標準的規(guī)定，且施某甲領(lǐng)款所簽署的《國有劃撥土地補償憑證》對土地面積、補償標準作了明確記載，施某甲現(xiàn)主張該款為房屋搬遷獎勵明顯不能成立。因此，施某甲于2011年簽署建材搬運費協(xié)議并領(lǐng)取補償款，于2014年9月3日領(lǐng)取50平方米國有劃撥土地補償款，可認定其對先鋒街辦對于其主張的臨街西側(cè)兩間房屋的協(xié)議、補償?shù)奶幚矸绞骄敲髦摹?/p>

關(guān)于施某甲主張的臨街房屋后方的一間朝東房屋，現(xiàn)有證據(jù)無法證實系該家庭戶祖房，且該房屋在施某丁名下土地使用證的建筑平面圖中。施某甲申請的證人周某在庭審中陳述“該小房是在老房子以后建的，有幾十年了”。該大家庭戶的祖房建成時間遠遠早于施某丁戶建房，結(jié)合楊某戶提供的照片顯示該房屋的磚體情況結(jié)合證人關(guān)于該房屋建成時間的陳述，法院對施某甲主張該房系祖房不予支持。先鋒街辦將該房屋作為施某丁戶房屋予以補償安置，并無不當。

綜上，一審法院根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回施某甲的訴訟請求。

施某甲不服一審判決提起上訴稱，一審法院認定的西側(cè)兩間房屋在拆遷之時不存在的事實錯誤，原審第三人的陳述、測繪報告、衛(wèi)星圖均不能達到證明目的。臨街后方一間朝東房屋并非施某丁所有，房屋登記于施某丁土地使用證的建筑平面圖系當時工作人員疏忽。施某甲僅在《先鋒鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)改造拆遷安置協(xié)議書》落款處簽字，協(xié)議簽訂時并無“該戶為非拆遷戶，本合同款項為建材搬運費”以及“2000（建材搬運費）”字樣。施某甲領(lǐng)取土地補償款的事實充分證明其享有地上建筑物的所有權(quán)。請求本院撤銷一審判決，改判支持施某甲的訴訟請求。

被上訴人先鋒街辦辯稱，施某甲主張的臨街西側(cè)兩間房屋在協(xié)議搬遷之時存在、房屋后方一間朝東房屋系其所有，與實際不符。1994年施某丁戶領(lǐng)取了國有土地使用權(quán)證，其中平面圖中包含了臨街西側(cè)兩間房屋，后方朝東一間房屋，但在2011年原先鋒鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)舊城改造項目實施之前，臨街西側(cè)兩間房屋已經(jīng)倒塌，測繪公司制作的測繪分層圖中也無臨街西側(cè)兩間房屋。協(xié)議搬遷項目啟動后，施某丁出具書面承諾，劃出50平方米土地價值給施某甲，施某甲領(lǐng)取了50平方米國有劃撥土地補償款。先鋒街辦與施某甲簽訂協(xié)議，約定補償建材搬運費2000元。房屋后方一間朝東房屋的建成時間明顯晚于祖房，故該房屋不屬于祖房的一部分。鑒于施某甲主張的房屋部分已經(jīng)倒塌，部分不屬于施某甲，其主張先鋒街辦對其進行安置補償沒有依據(jù)。請求本院駁回上訴，維持原判。

原審第三人楊某、施某乙、施某丙述稱，施某甲所稱的西側(cè)兩間房屋在拆遷時已經(jīng)倒塌，朝東的一間房屋系施某丁建造，而非施某甲建造。請求本院駁回上訴，維持原判。

本院經(jīng)審理查明的事實與一審判決認定的事實一致，本院予以確認。

本院認為，根據(jù)一審判決及各方當事人的訴辯意見，本案的爭議焦點是，施某甲以祖房被先鋒街辦拆遷為由，要求先鋒街辦履行補償安置職責，是否具有事實根據(jù)和法律依據(jù)。

國有土地上房屋征收對合法房屋的認定依據(jù)是不動產(chǎn)權(quán)屬證書，集體土地征收則可根據(jù)集體經(jīng)濟組織成員人數(shù)計算安置面積。案涉地塊拆遷時，先鋒街辦發(fā)布了《先鋒鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)舊鎮(zhèn)改造拆遷安置實施意見》，其中規(guī)定了合法建筑面積的確認方式，即“按有權(quán)部門核發(fā)的《房產(chǎn)所有權(quán)證》或有效批準文件所載建筑面積并現(xiàn)存建筑物完好的確認合法建筑面積”。由此可見，案涉拆遷行為認定合法建筑并給予補償須具備兩個前提，一是持有合法有效的不動產(chǎn)權(quán)屬證書，二是建筑物保存完好。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定，在行政賠償、補償?shù)陌讣校鎽?yīng)當對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔舉證責任。施某甲要求先鋒街辦對其補償安置，應(yīng)當就符合補償安置的條件提供初步的證據(jù)。

首先，施某甲的戶籍至遲于上世紀70年代即遷出先鋒街道×××村，故此后不具有享有宅基地使用權(quán)的集體經(jīng)濟組織成員身份。施某甲是以其父母房屋被拆為由主張補償安置利益，但施某甲父母生育數(shù)位子女，在當事人未提交遺囑或其他涉及分家析產(chǎn)證明的情況下，即使存在合法祖產(chǎn)，先鋒街辦也不可能直接將補償利益全部支付給施某甲。其次，從20世紀80年代開始，國家逐步對房屋和土地形成更加規(guī)范的登記管理制度，當時廣大農(nóng)村普遍實施的土地清查，就是對集體經(jīng)濟組織成員身份、土地房屋權(quán)屬的重新認定和登記。因此，無論相關(guān)房屋之前為何人所建造，對于其權(quán)屬及性質(zhì)的認定，應(yīng)當以當時的書面記載為準。施某丁戶先后領(lǐng)取了宅基地使用權(quán)證、國有土地使用證，其中1994年領(lǐng)取的國有土地使用權(quán)證所附的建筑占地平面圖對施某丁戶的房屋四至進行了記載，先鋒街辦依據(jù)合法有效的不動產(chǎn)權(quán)屬證書對施某丁戶進行安置補償并無不當。再次，施某甲并未提交涉及祖屋的不動產(chǎn)權(quán)屬證書或?qū)徟掷m(xù)，在拆遷過程中，先鋒街辦也委托測繪公司對施某丁戶現(xiàn)場進行了測繪，從拆遷實踐來看，測繪公司是對被拆遷戶現(xiàn)存的所有房屋客觀現(xiàn)狀進行測繪，即使非合法建筑，也存在作為違法建筑予以補償?shù)目赡埽珳y繪圖未反映存在施某甲主張的臨街西側(cè)兩間房屋。先鋒街辦提交的2010年9月的衛(wèi)星圖也顯示該區(qū)域無建筑物。最后，在搬遷過程中，先鋒街辦與施某甲簽訂《先鋒鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)改造拆遷安置協(xié)議書》，雖然施某甲主張協(xié)議中“該戶為非拆遷戶，本合同費項為建材搬運費”系先鋒街辦事后補填，但施某甲作為完全民事行為能力人，理應(yīng)知曉雙方簽訂協(xié)議時就何項補償內(nèi)容及補償金額進行的協(xié)商，且施某甲于2011年也實際領(lǐng)取補償費2000元。先鋒街辦另基于國有土地使用權(quán)證記載的權(quán)利人施某丁“同意在拆遷時土地計算價值劃50平方給施某甲”的事實，依照拆遷政策按每平方米150元補償施某甲7500元，不能據(jù)此推定先鋒街辦認可施某甲對地上建筑物享有所有權(quán)。

綜上，施某甲以祖屋被先鋒街辦拆遷為由，要求先鋒街辦對其進行補償安置，但未提交證據(jù)證明其主張的房屋具有不動產(chǎn)權(quán)屬證書、審批手續(xù)且房屋在拆除時存在，故對施某甲的補償安置請求不予支持。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，應(yīng)予維持。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由上訴人施某甲負擔。

本判決為終審判決。

審判長　　劉海燕

審判員　　郁　娟

審判員　　張祺煒

二〇二四年九月十八日

書記員　　丁雯雯

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