2024年是“低空經濟元年”。

自年初開始，高層頻繁釋放政策信號。1月1日，國務院、中央軍委制定發布的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》正式施行。年初全國兩會首次將“低空經濟”寫入《政府工作報告》。3月27日，工信部、科技部、財政部、民航局四部門聯合印發了《通用航空裝備創新應用實施方案（2024—2030年）》。方案提出，到2030年推動低空經濟形成萬億級市場規模。

強勢的政策引導下，各地動作頻頻。全國已建成并登記通用機場449個、飛行服務站32個，已有超440條無人機航線；國內已有330余個城市啟動5G-A網絡部署，將打造形成一張全球最大規模的低空通信網；各地政府競相設立產業基金，全國低空經濟產業基金總規模已超千億元。

低空經濟的“萬億級”賽道已經打開。低空經濟能否從“天上飛”走向了“落地用”，隱然成為2025年中國經濟的一大看點。對此，有樂見其成的高度樂觀，也要有審時度勢的高度理性。

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Part 1

討論“低空經濟”，繞不開“通用航空”。通用航空，是指民用航空器從事公共航空運輸以外的民用航空活動。包括從事工業、農業、林業、漁業和建筑業的作業飛行以及醫療衛生、搶險救災、氣象探測、海洋監測、科學實驗、教育訓練、文化體育等方面的飛行活動。

從定義上就不難看出，通用航空是低空經濟的驅動核心、產業基礎。本質上，“低空經濟”是通用新興科技助推航空產業升級衍生的經濟效應。無人航空器、人工智能等新興科技的推廣應用，提高了通用航空的效率，降低了通用航空的成本，創造了通用航空新的應用場景，從而釋放了通用航空的經濟潛力。

令人感到遺憾的是，我國的通用航空發展滯后，是民航業的一大短板。

改革開放以來，中國民航業的整體發展勢頭迅猛。短短數十年間，中國已經成為僅次于美國的全球第二大民航國家。國際航空數據提供商OAG公布的數據顯示，2024年9月各航空公司在國內市場投放的座位數美國和中國分別為8593萬座、7033萬座，排名第三的印度僅為1632萬座。

中國的民航機場數量基本與美國持平，每年運載的旅客數量約為美國的六成，民航飛機的保有量近美國的一半。中美兩國民航業之間的差距是百分比之差，兩國的通用航空卻是數量級之差。

截止2023年，美國通用航空飛機總保有量約為22.4萬架，中國在冊通用航空器3173架； 美國每年的的通用航空飛行時間約為2500萬小時，2023年我國的通航飛行時長為135.7萬小時； 截止2019年底，美國聯邦航空局認證的通用航空飛行員約38萬名，截止2023年末通用及小型運輸航空從業飛行員僅3980名； 美國擁有約1.9萬個機場可供通航飛機使用，中國包含臨時起降點在內的通用機場僅有約451個。

顯然，我們的通用航空的現有水平與美國相去甚遠。更為重要的是，與我國民航業的整體發展水平相比明顯滯后的，遠未及預期。民航發展“十三五”規劃中提出2020年通用航空總飛行時間達到200萬小時，這一目標在2023年仍未實現，且缺口巨大。

我們的通用航空發展水平不高，這是必須正視的現實問題。不解決通用航空“飛不起來”的問題，低空經濟的發展空間能有多大呢？

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Part 2

目前對低空經濟發展的樂觀預期，主要依據是“政策高度重視”、“市場潛力巨大”。這無疑是正確的，但是并不充分。

我國通用航空的發展歷程顯示，政策驅動不會自動轉化為產業發展的動力，市場潛力也不會因此自動轉化為市場動力。

我國通用航空始終受到高度重視。早在五六十年代國民經濟的困難時期，通用航空（當時稱為“專業航空”）就迎來了第一個發展高潮。通用航空的總飛行時間從1955年0.44萬小時的“零基礎”增長到1960年的6.48萬小時，5年增長13倍，遠遠高于民航業的整體增長速度。但是，因各種因素的制約，此后陷入了停滯。八十年代改革開放后，民航業發展加速，通用航空同樣受到高度重視，出臺了一系列重要的法律法規、行業標準、產業政策：

1986年國務院頒布了《關于通用航空管理的暫行規定》； 1996年實施的《民用航空法》為通用航空設立專章； 2003年國務院、中央軍委發布了《中華人民共和國通用航空飛行管制條例》； 2007年民航總局頒布《通用航空經營許可管理規定》； 2010年8月，國務院、中央軍委發布《關于深化我國低空空域管理改革的意見》； 2012年，中央財政開始實施通航發展專項資金補貼制度，出臺《通用航空發展專項資金管理暫行辦法》； 2016年5月，國務院辦公廳印發《關于促進通用航空產業發展的指導意見》。

同一時期的美國，僅出臺了兩部通用航空的相關立法。一部是1994年的《通用航空振興法案》，另一部是2015年實施的《小飛機振興法案》。論法律法規、政策規劃的推出頻率，我國對發展通用航空的重視程度是高于美國的，可謂政策高度重視。今天發展“低空經濟”的諸多政策，都可以在發展通用航空的歷年政策中找到“前身”。

與此同時，通用航空的市場潛力也始終受到關注，在諸多政策文件、媒體報道中也被反復提及。比如，2016年國務院的“指導意見”就已提出“2020年通用航空業經濟規模超過1萬億元”。這一目標并未實現。

工信部賽迪研究中心的數據顯示，2023年低空經濟規模5059.5億元。但是，2023年中國通用航空的市場運營總額僅500億元左右。“重制造、輕應用”的結構失衡問題凸顯。航空器制造業務收入占比達到90%，而飛行服務和保障業務收入占比僅10%。低空經濟目前的運營市場規模，已經和產能規模明顯脫節。如果不能加速開拓通用航空的國內市場，很有可能出現產能過剩的問題。

縱觀我國通用航空發展的歷程，缺的不是政策支持，也不是法律法規等規范性文件，而是政策落地、法律法規對市場運營的切實保障。發展低空經濟，面臨同樣的問題。能不能有效釋放市場需求，讓通用航空器“飛得起來”、“用得上”，是發展低空經濟的重中之重。

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Part 3

無人機、人工智能等新技術的應用，可以解決一些長期困擾我國通用航空發展的技術問題。比如，人才儲備不足、機場建設規劃難成本高、空域管理能力不足等。在“低空經濟”的發展過程中補上此前通用航空的短板，不存在技術障礙。

以無人機為主的新一代通用航空器制造產能，更不成問題。目前，我國的民用無人機產能占全球七成，而且還在以每年兩位數的高增速快速增長。

發展低空經濟的關鍵，不是技術上的新問題，而是管理上的老問題，擴大低空空域開放、簡化審批流程、放寬市場準入等等。這些老問題在此前通用航空發展的歷程中反復提及、長期重視，但是始終沒有在根本上得到解決。

2021年“低空經濟熱”以來，相關領域的改革提速，取得了一定的成果。2023年5月、11月相繼公布了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》、《空域管理條例(征求意見稿)》。前者已經在2024年1月1日正式實施，后者尚處于征求意見階段。

改革的方向無疑是明確的，但是距離發展低空經濟不可或缺的空域開放性要求，還有一定的差距。政策落地配套的操作細則還有待完善。

低空飛行活動的審批流程復雜，低空空域大部分被各類“敏感領域”所占的情況，還未得到根本性改善。各項重要改革進程尚無明確的“時間表”。

因此，目前進軍“低空經濟”的主力以各地國資為主，尤其是交投、城投等地方政府融資平臺積極參與。“低空經濟”成為國資主場，有利有弊。

有利的一面是國資具備更強的政策影響力、更容易獲得地方政府的支持；不利的一面是，容易固化低空經濟市場準入的“無形壁壘”。更需警惕的是，一些地方融資平臺“熱心參與”導致過度金融化的風險。至于部分地區“跑馬圈天”，試圖壟斷空域經營權的行為更不可取。

長期而言，“低空經濟”延續了通用航空“業務分散、需求多元”的特征，對經營主體專業技術能力、運營能力的要求更高，是民營企業擅長的領域。目前領軍美國通用航空無人機業務的主力是亞馬遜等自帶需求的大型互聯網科技企業，這種從“互聯網”到“物聯網”的無縫對接模式，值得我們參考借鑒。

總而言之，中國不僅是全球第二大民航強國，還是擁有全球七成產能的第一大民用無人機生產國，推動“低空經濟”發展勢在必行。各項改革有力推進之下，2025的低空經濟依然會是中國經濟的重要熱點。

但是，高度樂觀不等于盲目樂觀。熱度越高，越要關注目前存在的問題。通用航空基礎薄弱，空域開放度低、市場準入的無形壁壘等等阻礙低空經濟發展的“路障”，有待破解。