導(dǎo)語

法治是推動和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)范健康發(fā)展的基石，政策和法律制度可以明確體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重點(diǎn)和目標(biāo)，引導(dǎo)資源合理配置，同時可以促進(jìn)創(chuàng)新與發(fā)展，激勵企業(yè)創(chuàng)新，推動體育產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和模式創(chuàng)新。有法可依是依法管理和治理體育產(chǎn)業(yè)的前提和必然要求，立法則是實(shí)現(xiàn)有法可依的必要舉措，但一個行業(yè)在快速發(fā)展時往往立法是滯后的，對于必須規(guī)范的事項(xiàng)，有關(guān)部門一般通過發(fā)布政策性規(guī)范文件予以規(guī)定，待時機(jī)成熟后，再制定有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章。本文將對有關(guān)部門針對體育產(chǎn)業(yè)出臺的重要政策文件和法律規(guī)定進(jìn)行回顧，以從中清楚了解體育產(chǎn)業(yè)政策和法律制定的脈絡(luò)和進(jìn)程，并提出有關(guān)完善建議，希望對進(jìn)一步加強(qiáng)體育產(chǎn)業(yè)立法和政策制定有所裨益。

本文共上、下兩篇，通過“一圖看懂”的方式，梳理了體育產(chǎn)業(yè)立法發(fā)展歷程。下篇將通過研究現(xiàn)行體育產(chǎn)業(yè)政策與法律，提出相關(guān)思考和建議。

一、現(xiàn)行體育產(chǎn)業(yè)政策與法律制度的不足

1、目前《體育法》關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)的專章操作性不強(qiáng)，缺乏統(tǒng)領(lǐng)整個體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)法律

體育產(chǎn)業(yè)作為專章規(guī)定于《體育法》中，屬于體育產(chǎn)業(yè)立法的重要進(jìn)展。但對一個行業(yè)而言，制定行業(yè)的專項(xiàng)立法，對促進(jìn)該行業(yè)的發(fā)展將具有不可估量的意義。目前《體育法》從第六十九條到第七十六條規(guī)定了體育產(chǎn)業(yè)的專章條款。從具體內(nèi)容來看，主要為宏觀概括和倡導(dǎo)條款。例如，第七十四條　國家鼓勵社會資本投入體育產(chǎn)業(yè)，建設(shè)體育設(shè)施，開發(fā)體育產(chǎn)品，提供體育服務(wù)。此種情形在本章中存在較多。當(dāng)然，由于體育產(chǎn)業(yè)首次在《體育法》中明文規(guī)定，已經(jīng)屬于體育產(chǎn)業(yè)立法的較大進(jìn)展，但從目前的規(guī)定來看，缺少規(guī)范參與體育產(chǎn)業(yè)市場主體的權(quán)利義務(wù)性條款，也是不爭的事實(shí)。另外，在法律責(zé)任中，也沒有規(guī)定違反體育產(chǎn)業(yè)條款的法律責(zé)任。這就使得在實(shí)際執(zhí)行《體育法》的過程中，體育產(chǎn)業(yè)專章由于操作性不強(qiáng)而削弱了其立法意義。這是因?yàn)椤扼w育法》畢竟不是體育產(chǎn)業(yè)的專項(xiàng)立法，其內(nèi)容需要涉及體育事業(yè)的方方面面，因此不能將體育產(chǎn)業(yè)的全部條款納入其中，解決這一問題需要適時出臺專項(xiàng)的體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法。

2、體育產(chǎn)業(yè)法律制度的建立存在滯后性

體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，日新月異，而相關(guān)的法律制度難以適應(yīng)體育產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需求，對一些新的商業(yè)模式和經(jīng)營方式缺乏有效的規(guī)范。以《體育法》的修訂為例，自1995年出臺以來，在2022年全面修訂前，只經(jīng)過2009年、2016年兩次修正，內(nèi)容變動也較少，但實(shí)際上隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，體育產(chǎn)業(yè)作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的一部分，也同時快速建立并發(fā)展起來。而此期間，現(xiàn)行體育產(chǎn)業(yè)的制度中主要以政策性文件為主，雖然政策出臺快，發(fā)布方式靈活，但政策文件的效力和穩(wěn)定性遠(yuǎn)不及法律法規(guī)，從穩(wěn)定市場主體預(yù)期，建立有約束力的權(quán)利義務(wù)關(guān)系這一角度來看，及時推動體育產(chǎn)業(yè)法律制度的制定具有非常重要的意義。

3、體育產(chǎn)業(yè)政策和法律實(shí)施力度不足

目前，我國體育產(chǎn)業(yè)的政策和法律制度體系已經(jīng)基本建立健全，但其中一些制度并未能得到嚴(yán)格執(zhí)行，影響其實(shí)施效果。原因存在多方面，例如部門政策和法律規(guī)定宣傳力度不夠，導(dǎo)致相關(guān)市場主體未能充分理解和運(yùn)用；一些政策在執(zhí)行過程中存在折扣現(xiàn)象，未能完全落實(shí)到位；同時體育產(chǎn)業(yè)以政策規(guī)范性文件為主，缺乏完整的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制等。而實(shí)施力度不足，必然不利于推動體育產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。

4、體育產(chǎn)業(yè)政策之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

本文前面主要列舉了中央部門出臺的有關(guān)體育產(chǎn)業(yè)的政策，實(shí)際上各地方根據(jù)本地區(qū)的不同情況會進(jìn)一步出臺細(xì)化的政策措施。由于我國幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，因此，體育產(chǎn)業(yè)的政策措施存在缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、銜接不順暢、執(zhí)行不一致的情況。

二、我國體育產(chǎn)業(yè)政策與法律制度的完善建議

綜上，我國體育產(chǎn)業(yè)法律體系逐漸建立完善，突出一點(diǎn)就是體育產(chǎn)業(yè)作為專章規(guī)于《體育法》中。體育產(chǎn)業(yè)政策體系也不斷完善，為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的政策環(huán)境。各省市聚焦細(xì)分領(lǐng)域，注重精準(zhǔn)施策。既有直接針對體育產(chǎn)業(yè)、體育消費(fèi)相關(guān)的政策和實(shí)施意見，也有針對冰雪產(chǎn)業(yè)、體育場館、健身休閑業(yè)、競賽表演業(yè)、水上運(yùn)動、航空運(yùn)動、山地戶外等具體業(yè)態(tài)的產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策，已基本形成宏觀政策引領(lǐng)、專項(xiàng)規(guī)劃支撐、地方政策協(xié)同的體育產(chǎn)業(yè)政策體系。因此，我國體育產(chǎn)業(yè)的政策和法律制度體系已經(jīng)真正建立，并且逐步健全，但仍然需要進(jìn)一步完善。具體而言：

（一）加強(qiáng)體育產(chǎn)業(yè)制度條款的可操作性，時機(jī)成熟時及時制定專門的體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法

如上所述，目前《體育法》中體育產(chǎn)業(yè)專章的條款過于宏觀，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)體育產(chǎn)業(yè)專章條款的可操作性，可以考慮通過有關(guān)部門出臺實(shí)施條例或者細(xì)則的方式將宏觀概括的上位規(guī)定，細(xì)化為具體可操作、權(quán)利義務(wù)性強(qiáng)并具有法律責(zé)任等罰則的具體措施。當(dāng)然，最佳解決模式是條件成熟時及時出臺體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法，將有關(guān)體育產(chǎn)業(yè)的全部內(nèi)容條款納入其中。從立法領(lǐng)域來看，將行業(yè)產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)立法以推動該產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展是有先例可循的。最典型的是我國的《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》。《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》是為了促進(jìn)電影產(chǎn)業(yè)健康繁榮發(fā)展，弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀，規(guī)范電影市場秩序，豐富人民群眾精神文化生活，而制定的法律。該法由全國人大常委會于2016年11月7日通過，自2017年3月1日起施行。 電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法屬于專門行業(yè)立法，有極其重要的意義：一是將長期以來中國電影產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展的成熟經(jīng)驗(yàn)上升為法律制度，為未來電影產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康繁榮發(fā)展提供了有力的法制保障，對電影產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展具有里程碑意義。二是《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》中規(guī)定的以下五個方面的主要制度措施將對中國電影產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響：將電影產(chǎn)業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，使電影產(chǎn)業(yè)成為拉動內(nèi)需、促進(jìn)就業(yè)、推動國民經(jīng)濟(jì)增長的重要產(chǎn)業(yè)；加快轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)，降低電影行業(yè)準(zhǔn)入門檻，調(diào)動全社會參與熱情，激發(fā)市場活力；加大財(cái)政、稅收、金融、用地等方面的扶持力度，對電影產(chǎn)業(yè)給予立體的制度支持；通過擴(kuò)大監(jiān)管范圍，完善監(jiān)管措施，細(xì)化監(jiān)管程序，加大打擊力度等，進(jìn)一步規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場秩序；明確電影的正面導(dǎo)向作用，維護(hù)觀眾合法權(quán)益，鼓舞創(chuàng)作熱情，滿足人民群眾日益增長的精神文化需求。三是作為我國文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的第一部法律，電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法也將對整個文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生長期深遠(yuǎn)的影響，對目前正在抓緊進(jìn)行的文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的立法工作，將產(chǎn)生積極的示范作用。《電影促進(jìn)法》對將來制定體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法律法規(guī)都具有重要啟示和借鑒意義。

從外國立法來看，針對體育產(chǎn)業(yè)的專項(xiàng)立法也有相應(yīng)例子。例如澳大利亞就頒布了《體育賽事門票(公平進(jìn)入)法》。巴西則頒布《貝利法》，該法特別強(qiáng)調(diào)對體育合同的規(guī)范，并對轉(zhuǎn)播予以規(guī)定。俱樂部有權(quán)對轉(zhuǎn)播比賽進(jìn)行談判，比賽轉(zhuǎn)播有關(guān)收入的20%，必須平均分給所有隊(duì)員。

電影產(chǎn)業(yè)作為文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的細(xì)分領(lǐng)域，都已經(jīng)制定了專項(xiàng)的促進(jìn)法，已經(jīng)說明國家充分認(rèn)識到制定行業(yè)專項(xiàng)立法對促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的重要作用。同時文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法也已經(jīng)于2015年由文化部牽頭制定，有關(guān)資料顯示，2019年已經(jīng)由司法部就《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（草案送審稿）》向社會公開征求意見。根據(jù)十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法被列入第二類項(xiàng)目。應(yīng)該來說，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的出臺也為時不遠(yuǎn)。因此，我國立法機(jī)關(guān)對行業(yè)立法的態(tài)度是非常支持的。而體育產(chǎn)業(yè)從行業(yè)屬性和對推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義而言，都與文化產(chǎn)業(yè)非常相似。而如果《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》能夠及時出臺，對推動制定《體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》而言將具有很強(qiáng)的啟示和指導(dǎo)意義。當(dāng)然，制定體育產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)法律，任重而道遠(yuǎn)，這需要立法部門和行業(yè)主管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)體育產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)立法的調(diào)研和論證，充分了解體育產(chǎn)業(yè)實(shí)際情況和需求，論證體育專項(xiàng)立法的必要性和可行性；需要廣大體育產(chǎn)業(yè)專家和學(xué)者、體育產(chǎn)業(yè)市場主體以及全社會的廣泛呼吁和深入研究；需要進(jìn)一步建立健全體育產(chǎn)業(yè)立法的程序和機(jī)制，提高體育產(chǎn)業(yè)的立法效率和質(zhì)量等。但是，無可否認(rèn)，推動統(tǒng)領(lǐng)體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的專項(xiàng)立法，將對體育產(chǎn)業(yè)的健康、快速發(fā)展具有非常重要的意義。應(yīng)該從國家和社會層面高度重視，盡快啟動相關(guān)工作。

（二）及時將體育產(chǎn)業(yè)政策予以立法，解決立法滯后性問題

現(xiàn)行體育產(chǎn)業(yè)的制度中，主要以政策性文件為主，但政策文件的效力和穩(wěn)定性遠(yuǎn)不及法律法規(guī)。這就有必要在體育產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施一段時間后，根據(jù)實(shí)施效果予以評估，或提高穩(wěn)定性和約束力，予以立法；或者因?yàn)闇笥诂F(xiàn)實(shí)的發(fā)展而予以修改廢止，以解決立法滯后性問題。同時加強(qiáng)體育產(chǎn)業(yè)的政策實(shí)施效果評估和篩選工作，確定適合轉(zhuǎn)化為法律的政策，注重體育產(chǎn)業(yè)法律與政策銜接和協(xié)調(diào)，形成合力推動體育產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。如前所述，《體育法》關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)的專章中，實(shí)際上有的條款就是源自國務(wù)院和國務(wù)院辦公廳發(fā)布的有關(guān)文件。但是，法律修訂周期較長，而體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展快速，因此對于成熟的經(jīng)驗(yàn)做法，應(yīng)當(dāng)及時予以立法，可以考慮以法律修正案的方式，如此更加簡便、靈活。

（三）進(jìn)一步加大體育產(chǎn)業(yè)政策和法律宣傳和實(shí)施力度

如前文所述，體育產(chǎn)業(yè)政策和法律實(shí)施存在問題阻礙了體育產(chǎn)業(yè)投資和創(chuàng)新活力，不利于產(chǎn)業(yè)升級，也損害公眾對體育產(chǎn)業(yè)的信心，影響其長遠(yuǎn)發(fā)展。為此，必須重視體育產(chǎn)業(yè)政策和法律的施行，要拓寬宣傳渠道，加大宣傳力度，提高普法水平，利用多種媒體和平臺進(jìn)行專題培訓(xùn)和講座，提高相關(guān)主體的法律意識和政策認(rèn)知水平，要加強(qiáng)部門間聯(lián)動，建立高效的協(xié)調(diào)機(jī)制，同時強(qiáng)化法律和政策實(shí)施的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)法，有責(zé)必糾，確保體育產(chǎn)業(yè)法律和政策的嚴(yán)格執(zhí)行，以適應(yīng)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。

（四）體育產(chǎn)業(yè)政策需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

針對體育產(chǎn)業(yè)政策缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的問題，需要有關(guān)部門進(jìn)一步加強(qiáng)體育產(chǎn)業(yè)政策的頂層設(shè)計(jì)，明確體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，整合資源，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和高效利用，同時協(xié)調(diào)各方利益，確保不同主體在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中形成合力，激發(fā)體育產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新活力，提高創(chuàng)新水平。在加強(qiáng)體育產(chǎn)業(yè)政策頂層設(shè)計(jì)時，需要強(qiáng)化戰(zhàn)略規(guī)劃思維，建立高效的溝通合作和協(xié)調(diào)機(jī)制，深入基層調(diào)研；在政策發(fā)布后，需要及時出臺政策評估體系，并根據(jù)實(shí)施情況予以完善。

當(dāng)前我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的機(jī)遇前所未有，國家對體育產(chǎn)業(yè)的重視程度和社會各界對體育產(chǎn)業(yè)的關(guān)注程度前所未有；人民群眾對優(yōu)質(zhì)體育產(chǎn)品和服務(wù)的需求前所未有，體育產(chǎn)業(yè)的政策環(huán)境、法律環(huán)境、社會環(huán)境和市場環(huán)境也更加高效透明。在此情形下，應(yīng)該進(jìn)一步健全和完善體育產(chǎn)業(yè)的政策和法律制度體系，適時出臺體育產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)法律，在體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域真正做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究，為體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供新動力，也為體育產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)中的支柱性產(chǎn)業(yè)保駕護(hù)航。