導讀：我建議財政第一本賬和第二本賬合并，融資平臺納入第三本賬。

本文成于12月19日

【正文】

本文聚焦地方政府專項債。

一、中央經濟工作會議和國常會均提及“地方政府專項債券”

作為地方政府最為重要的財力來源之一，中央經濟工作會議和國常會對“地方政府專項債券”均有提及，且方向上看地方政府專項債券的政策約束似有放松趨勢。具體看，

（一）2024年中央經濟工作會議提出“增加地方政府專項債券發行使用，擴大投向領域和用作項目資本金范圍”。

（二）2024年12月16日的國務院常務會議對優化完善地方政府專項債券管理機制做出部署，明確以下幾個要點：

1、要實行地方政府專項債券投向領域“負面清單”管理，允許用于土地儲備、支持收購存量商品房用作保障性住房，擴大用作項目資本金范圍。

2、要優化項目審核和管理機制，適度增加地方政府自主權和靈活性，提高債券發行使用效率。

3、要強化專項債券全流程管理，完善資金監管機制和償還機制。

4、要做好明年專項債券發行使用，盡早形成實物工作量。

總的來看，方向很清晰，即擴大使用范圍、提高發行效率、強化全流程管理以及盡早形成實物工作量，其背后的原因大致包括專項債資金閑置問題較為嚴重、使用效率整體較低、發行進程不理想以及無法與項目對應等。

二、地方政府專項債券對應項目的審核權將下放至地方，限制將會大幅減少

（一）在年終政治局會議召開之前，市場曾傳政策部門擬將地方專項債項目審核權由發改委與財政部共同審核下放至省級政府（初期選擇廣東、江蘇、山東、浙江、河南、四川及五個計劃單列市和雄安新區等12個地區作為試點）。

（二）實際上，早在2024年10月8日的新聞發布會上，發改委便已明確指出，針對目前地方政府專項債券發行、使用、管理方面存在的一些突出問題，目前發改委、財政部正在按照部署抓緊研究合理擴大地方政府專項債支持范圍，適當擴大用作資本金的領域、規模和比例，研究開展項目審核自主權試點，實施續建項目“綠色通道”等，盡快出臺優化完善地方政府專項債管理的新舉措。

這些均意味著，地方政府專項債發行、使用與管理等環節將會相應政策推出，且方向上是放松的，意味著地方政府專項債的限制較以前應會大幅減少。

三、地方政府專項債政策放開的影響

截至2024年10月，專項債券余額為28.71萬億，占全部地方政府債券的63.36%，自2020年開始超過一般債券，目前已成為地方政府債券的最主要構成部分，故其政策約束的變化必然會對市場產生一些影響。

（一）地方政府專項債審核自主權的下放，意味著地方政府對專項債對應項目的選擇更加靈活，專項債與項目之間的一一對應關系也不會成為必然選項，項目收益是否需要全部覆蓋專項債務可能也有商量余地，這對地方政府是利好。

（二）過往來看，專項債券發行呈現典型的季節性特征，且會隨著項目儲備及內外部壓力的變化而有所變化，政策約束放開后地方政府可以根據自身需要靈活進行調整，項目儲備和內外壓力變化對發行節奏的擾動可能會有所弱化。

（三）如果項目與專項債不再一一對應或項目收益無須全部覆蓋，那么意味著專項債的用途實際上也被放開了，這會在極大程度上提高地方政府使用專項債券募集資金的靈活度。

四、結語

（一）過去政策層面對專項債的使用有著非常嚴格的要求。例如，

1、20217-2019年期間，專項債主要用于土儲、棚改等領域；2020年以后則向“兩新一重”領域傾斜；2022年4月的國常會進一步明確在重點用于交通、能源、生態環保、保障性安居工程等領域項目的基礎上，支持有一定收益的公共服務等項目。

2、《財政部關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預（2020）94號 ）嚴禁將新增專項債券資金用于置換存量債務，決不允許搞形象工程、面子工程。新增專項債券資金依法不得用于經常性支出，嚴禁用于發放工資、單位運行經費、發放養老金、支付利息等，嚴禁用于商業化運作的產業項目、企業補貼等。同時，堅持不安排土地儲備項目、不安排產業項目不安排房地產相關項目。

3、2021年9月，財政部會同發改委印發的《地方政府專項債券資金投向領域禁止類項目清單》（財預（2021）115號）首次明確專項債券負面清單范圍，即嚴禁將專項債券用于各類樓堂館所、形象工程、政績工程、房地產開發、一般性企業生產線或生產設備、用于租賃住房建設以外的土地儲備、主題公園等商業設施，以及各類非公益性資本支出項目；在高風險地區（風險等級為紅色），進一步提高使用專項債券限制條件，明確不得將專項債券用于非必需的交通基礎設施、社會事業、市政基礎設施、棚戶區改造等建設項目。

（二）不過，近年來專項債券的資金用途與范圍整體呈放松態勢，在“資金跟著項目走”這一基本原則下，專項債的用途范圍不斷被放開，現在既可以用于償還存量債務、補充中小銀行資本，也可以土地儲備、收購存量商品房等，這些均意味著專項債正朝著“一般債”的方向演進，政策約束將會越來越少，地方政府的靈活度也會有所提升。

（三）由于從財政關系來看，一般債與專項債分別屬于第一本賬（一般公共預算）和第二本賬（政府性基金預算），而土地出讓收入和專項債募集資金收入又屬于第二本賬的兩個最主要構成部分，在專項債逐步“一般債化”及土地出讓銳減的背景下，是否還有必要再區分第一本賬和第二本賬？我覺得現在需要重新考慮了。

附件：地方專項債的基本內涵

（一）基本概念

地方政府專項債券的出現源于2014年9月發布的國發（2014）43號文（《關于加強地方政府性債務管理的意見》）。

1、根據財庫（2015）83號文，地方政府專項債券是指省、自治區、直轄市政府（含經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。

可以看出，專項債較為強調專款專用，不得挪用、不得用于經常性支出。

2、地方政府專項債券的發行通常包括上報、審批、通過、下發、發行、承銷、評級與認購等環節。其中，市縣級財政部門需要會同行業主管部門在下半年需要向省級財政部門上報第二年的專項債券額度需求，并由省級財政部門進行匯總并上報給國務院，最后由國務院報全國人大批準；全國人大和財政部批準后，財政部將各地區專項債務限額報國務院批準后下發給省級財政部門，省級財政部門在此限額內提出限額方案，并報省級人大批準后下發；具體發行時，市縣級財政部門需要將發行方案等材料上報省級財政部門進行審批，并由省級財政在額度范圍內報財政部審核通過后，再向財政部國庫司申請發行，完成發行后由省級財政部門轉貸給市縣級政府。

（二）專項債與一般債的區別

地方政府專項債和一般債均須納入限額管理和全口徑預算管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準（分地區政府債務的限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務規模內根據各地區債務風險、財力狀況等因素測算并報國務院批準）。不過，二者之間也存在明顯區別，主要體現在，

1、還本付息來源不同。一般債券的還本付息來源為一般公共預算收入，專項債券的還本付息來源則以特定項目的政府性基金或專項收入為主。

與之相對應，一般債務和專項債務的收支分別需要納入地方政府一般公共預算和政府性基金預算管理。

2、專項債需要與項目進行對應，一般債不需要。例如，專項債券可進一步劃分為普通專項債券和項目收益專項債券兩大類，而項目收益專項債券主要包括土地儲備專項債券、收費公路專項債券、軌道交通專項債券、棚戶區改造專項債券、教育項目專項債券、公辦高等學校專項債券、水資源配置工程專項債券、鄉村振興專項債券等8類。

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