近期，累計票房達(dá)38.48億元并獲得“金雞獎”最佳剪輯獎的電影《孤注一擲》引發(fā)“未批先拍”爭議，“剽、抄、搶”等阻礙電影強(qiáng)國發(fā)展的行業(yè)亂象也再次引發(fā)關(guān)注。

“前置程序”有法可依

多年來，我國電影產(chǎn)業(yè)已在《中華人民共和國電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《電影管理條例》《電影劇本（梗概）備案、電影片管理規(guī)定》等法律法規(guī)體系的保駕護(hù)航下，得以繁榮發(fā)展。

這些法律法規(guī)均對電影劇本備案作出要求，明確其為法定前置程序。具體來說，《中華人民共和國電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》第十三條規(guī)定：“擬攝制電影的法人、其他組織應(yīng)當(dāng)將電影劇本梗概向國務(wù)院電影主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府電影主管部門備案；涉及重大題材或者國家安全、外交、民族、宗教、軍事等方面題材的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定將電影劇本報送審查。”

《電影管理條例》第二十六條要求，電影制片單位依照前款規(guī)定對其準(zhǔn)備投拍的電影劇本審查后，應(yīng)當(dāng)報電影審查機(jī)構(gòu)備案；電影審查機(jī)構(gòu)可以對報備案的電影劇本進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)有相關(guān)禁止內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)及時通知電影制片單位不得投拍。

《電影劇本（梗概）備案、電影片管理規(guī)定》第二條明確，未經(jīng)備案的電影劇本（梗概）不得拍攝。

“行業(yè)常見做法”從何而來

媒體報道顯示，電影《捕魚之放手一搏》在2021年9月拍攝完畢并進(jìn)行了公開宣傳，在2023年2月才獲得上海市電影局拍攝許可，在2023年6月9日更名為《孤注一擲》。且按《中華人民共和國電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》第三十一條規(guī)定，《孤注一擲》涉及公安題材，拍攝前需獲得公安部門的審查意見。而就目前媒體報道來看，擁有《捕魚行動》創(chuàng)意、素材、劇本、著作權(quán)和拍攝許可的寧波空谷幽水公司獲得了公安部門的審查，而由雙方合作項目《捕魚之放手一搏》更名而來的《孤注一擲》并沒有獲得公安部門的審查。

根據(jù)《孤注一擲》出品方壞猴子影業(yè)在網(wǎng)上公布的資料顯示，“未批先拍”是“主管部門在電影審批中的常見做法”，同時列舉了多個“未批先拍”的案例。既然法律法規(guī)的規(guī)定清晰明確，“行業(yè)常見做法”又從何而來？

《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》第四十七條規(guī)定，擅自從事電影攝制、發(fā)行、放映活動的，由縣級以上人民政府電影主管部門予以取締，沒收電影片和違法所得以及從事違法活動的專用工具、設(shè)備；違法所得五萬元以上的，并處違法所得五倍以上十倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五萬元的，可以并處二十五萬元以下的罰款。

然而多年來，又究竟有多少影片受此懲處？

監(jiān)管“最后一公里”之困

有法可依，違法必究，是依法治國原則的重要體現(xiàn)，任何領(lǐng)域概莫能外。加強(qiáng)對電影行業(yè)違法行為的執(zhí)法，需要切實梳理電影行業(yè)的管理體系。

公開信息顯示，電影行業(yè)的國家主管部門是國家電影局，負(fù)責(zé)管理電影行政事務(wù)，對電影制片、發(fā)行和放映環(huán)節(jié)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管，同時負(fù)責(zé)組織審查電影內(nèi)容，協(xié)調(diào)和指導(dǎo)全國范圍內(nèi)的重大電影活動，并承擔(dān)國際合作制片、影片輸入輸出以及國際合作交流等任務(wù)。某種程度可以這么理解，國家電影局擁有行業(yè)管理的職能，卻沒有相應(yīng)具體明確的執(zhí)法權(quán)力。

當(dāng)亂象頻仍，誰來執(zhí)法？筆者了解到，2018年，中共中央辦公廳秘書局印發(fā)《文化和旅游部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（下稱《規(guī)定》），首次在中央部委成立文化市場綜合執(zhí)法監(jiān)督局。《規(guī)定》第三條第(十)項明確：文化和旅游部的主要職責(zé)包含，指導(dǎo)全國文化市場綜合執(zhí)法，組織查處全國性、跨區(qū)域文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游等市場的違法行為，督查督辦大案要案，維護(hù)市場秩序。

有專家認(rèn)為，在中央部委層面成立文化綜合執(zhí)法監(jiān)督局，形成了大綜合、大文化的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，能夠有效解決多方執(zhí)法的困境，有利于發(fā)揮各地文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢。

根據(jù)《規(guī)定》，文旅部的文化綜合執(zhí)法監(jiān)督局擁有查處違法行為、督查督辦大案要案的職責(zé)，但并未被賦其中央層級的行政處罰權(quán)。具體的行政處罰權(quán)，掌握在各地的文化綜合執(zhí)法部門手中。而之所以會出現(xiàn)《孤注一擲》這樣的違規(guī)而“不究”的情況，筆者認(rèn)為可能有兩方面原因。

一是審管脫節(jié)。成立新的文化綜合執(zhí)法監(jiān)督局，可以統(tǒng)籌出版、版權(quán)、電影等大文化領(lǐng)域的統(tǒng)一監(jiān)督、專業(yè)指導(dǎo)和綜合執(zhí)法，避免了行業(yè)管理部門既做“運動員”又做“裁判員”的尷尬局面，但這也帶來跨部門配合的難題。如果行業(yè)管理部門和執(zhí)法監(jiān)督部門沒有形成順暢的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，那就極有可能形成“兩不管”的真空地帶，亦或陷入“發(fā)現(xiàn)了問題，卻找不到人來管”的尷尬境地。二是職責(zé)不清。目前文化綜合執(zhí)法的體制還需要進(jìn)一步捋順，比如，目前還有很多省級的文化綜合執(zhí)法部門的行政處罰權(quán)歸屬仍然不清晰。但無論哪個原因，都不應(yīng)該成為“有案不究”的理由。

既要“放得活”也得“管得住”

處理好“放”與“管”的關(guān)系，歸根結(jié)底還是處理好“看不見的手”和“看得見的手”這對辯證關(guān)系。

《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出，必須更好發(fā)揮市場機(jī)制作用，創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境，實現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，既“放得活”又“管得住”，更好維護(hù)市場秩序、彌補(bǔ)市場失靈，暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)，激發(fā)全社會內(nèi)生動力和創(chuàng)新活力。

2023年，中國電影市場經(jīng)歷了強(qiáng)勁的復(fù)蘇，總票房達(dá)到549.15億元，同比增長83.4%。觀影人次也達(dá)到了12.99億，創(chuàng)下自2020年以來的新高。

近幾年，國產(chǎn)電影在市場中占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，2023年國產(chǎn)電影貢獻(xiàn)了近83.8%的票房。全年票房過億元的73部影片中，國產(chǎn)影片占據(jù)了50部，票房排名前10位均為國產(chǎn)影片，這種趨勢在2024年仍在繼續(xù)。

電影內(nèi)容的多元化和高質(zhì)量發(fā)展是推動市場增長的關(guān)鍵。2023年，國家電影局處理備案影片數(shù)量達(dá)到3008部，為市場提供了豐富的內(nèi)容儲備。

為了“放得活”，相關(guān)部門也在積極想辦法，影視行業(yè)近期就有政策利好。2024年12月13日，《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》發(fā)布，修改后的《廣播電視管理條例》，刪去了“設(shè)立電視劇制作單位審批”的相關(guān)條款。這一舉措無疑是“放得活”的具體例證，受到了市場歡迎。

“管得住”則是社會主義市場經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展的一體兩面。換句話說，“放得活”是追求的目標(biāo)，“管得住”則是必須具備的能力。而通過法治來促進(jìn)市場公平與活力，是“管得住”的另一層含義。

聚焦到電影行業(yè)，目前相關(guān)法律依據(jù)是明確的，執(zhí)法權(quán)限也是清楚的，對于違法規(guī)、擾亂市場秩序的行為，相關(guān)部門理應(yīng)“該出手時就出手”。如果聽之任之，往小里說，對那些合法合規(guī)電影從業(yè)者明顯不公；往大里說，則是不利于營造良好的市場環(huán)境，甚至阻礙整個電影行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

因此在這個問題上，筆者建議國家電影主管部門，要加強(qiáng)與執(zhí)法部門溝通協(xié)調(diào)，對電影市場中出現(xiàn)的“剽、抄、搶”等違法現(xiàn)象以雷霆手段予以整頓。電影《孤注一擲》及其引發(fā)的“未審先拍”爭議，或可成為一次契機(jī)，厘清電影行業(yè)乃至文化行業(yè)一直存在的行業(yè)管理和執(zhí)法監(jiān)管“兩張皮”現(xiàn)象，切實夯實監(jiān)管主體責(zé)任，為電影強(qiáng)國之路掃清障礙，善莫大焉。

文/孫建章（京師律師事務(wù)所權(quán)益合伙人）

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