裁判要旨

集體土地征收程序中，行政機關未與被征收人達成補償安置協議，也未作出補償安置決定，作出責令交出土地、責令騰空房屋決定后，未申請法院強制執行即自行組織強制拆除涉案房屋，程序違法。

裁判文書

廣西壯族自治區高級人民法院

行 政 判 決 書

（2023）桂行終553號

上訴人（一審被告）桂林市臨桂區人民政府，住所地：桂林市臨桂區。

法定代表人何某，區長。

委托訴訟代理人周某華，桂林市臨桂區司法局工作人員。

委托訴訟代理人趙孟安，廣西君健律師事務所律師。

被上訴人（一審原告）葛某妹，女，1964年6月20日出生，漢族，住桂林市臨桂區。

委托訴訟代理人楊某玲，女，1986年7月5日出生，漢族，住桂林市秀峰區，系被上訴人葛某妹之女。

委托訴訟代理人王玉萍，北京銀雷律師事務所律師。

上訴人桂林市臨桂區人民政府（以下簡稱臨桂區政府）因被上訴人葛某妹訴其強制拆除房屋一案，不服桂林市中級人民法院（2022）桂03行初168號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后依法組成合議庭，于2023年5月9日通過互聯網方式公開開庭審理本案，上訴人臨桂區政府委托訴訟代理人周某華、趙孟安，被上訴人葛某妹及其委托訴訟代理人楊某玲、王玉萍，到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

桂林市中級人民法院一審查明：葛某妹位于桂林市臨桂區臨桂鎮某某村委某某塘村民小組的房屋已辦理臨集用（2007）字第**3號《集體土地使用證》（以下簡稱涉案集體土地使用證）和臨桂房權證縣城字第0******8號《房屋所有權證》（以下簡稱涉案房屋所有權證）。涉案集體土地使用證記載土地使用者為葛某妹，土地所有者為臨桂鎮某某村委某某塘村民小組，用途為住宅，使用權類型為集體劃撥，使用權面積105平方米；涉案房屋所有權證記載房屋所有權人為葛某妹，房屋總層數為四，建筑面積422.73平方米，設計用途為住宅。

2012年5月18日，原臨桂縣人民政府辦公室作出臨政辦復〔2012〕38號《關于某某塘村舊城改造相關問題的批復》，批復如下：“一、同意某某塘村舊城改造方案。二、某某塘村舊城改造涉及的村民住房拆遷，參照臨桂新區住房拆遷的有關補償標準執行。三、縣財政局將已簽訂拆遷協議的補償款及時撥付給工作組。四、對有合法手續未簽訂協議的房屋，由縣國土資源局按相關程序依法征收，對沒有合法手續又未簽訂拆遷協議的房屋、臨時房及構筑物，由縣住建局依法拆除。五、某某村已被征收土地除用于安置地的40畝外，剩余土地盡快公開招拍掛。”2013年11月6日，原臨桂縣舊城改造工作指揮部某某塘工作組向原臨桂縣人民政府呈報《關于請求依法對某某塘未簽協議房屋作出補償決定和公開掛牌出讓土地的請示》，載明：“根據某某塘村絕大多數村民書面請求，經縣人民政府研究決定，同意將某某塘村列入舊城改造范圍。于2010年7月26日經某某塘村干部和群眾代表同意，簽訂了土地征收協議，完善了土地征收審批手續，將某某塘村周圍的集體土地共103.39畝依法征收為某某塘整村改造項目用地，其中約43畝作為村民安置建設用地”，“全村共計115戶，需要拆除房屋的有107戶，目前已簽訂房屋征收拆遷安置補償協議96戶，簽協議率達90%”，“還有11戶村民尚未簽訂房屋征收拆遷安置補償協議”，“懇請縣人民政府同意依法對某某塘未簽訂協議房屋作出補償決定。并按程序對51畝土地進行公開掛牌出讓”。葛某妹的涉案房屋在上述某某塘村舊城改造范圍內。經多次與葛某妹就涉案房屋征收補償進行協商未達成協議，桂林市臨桂區征地拆遷工作指揮部辦公室于2021年9月13日向葛某妹發出《關于限期房屋評估的通知》，要求葛某妹配合對涉案房屋及地面附著物進行評估；并于同日作出《關于責令交出土地的通知》，責令葛某妹戶“收到本通知三日內將該范圍內的房屋及地面附著物自行清理完畢并交地，逾期不簽訂協議，政府相關部門將依法進行評估和拆遷，因此所造成的損失由你自行負擔”；還于同日作出《關于責令騰空葛某妹戶房屋的通知》，告知“臨桂區人民政府決定依法收回該地塊的國有土地使用權。依據有關法律政策的規定，責令你戶收到本通知三日內將房屋自行清空完畢并搬走，逾期不搬走的，政府相關部門將依法進行清空處理，因此所造成的損失由你戶自行負擔”。葛某妹對上述《關于責令交出土地的通知》和《關于責令騰空葛某妹戶房屋的通知》均已另案提起行政訴訟。

2022年6月15日，臨桂區政府對桂林市臨桂區臨桂鎮人民政府作出臨政復〔2022〕133號《桂林市臨桂區人民政府關于撤銷葛某妹集體土地使用證和房權證的批復》，決定撤銷葛某妹涉案集體土地使用證和房屋所有權證。2022年6月16日，桂林市臨桂區不動產登記和房產交易中心發布《不動產注銷公告》，告知擬對葛某妹的涉案集體土地使用證和房屋所有權證予以注銷登記；同日，該中心還發布《不動產證書作廢公告》，告知因無法收回上述不動產權證書，現公告作廢。葛某妹對上述兩次公告行為已另案提起行政訴訟。

2022年8月29日，桂林市臨桂區征地拆遷工作指揮部辦公室組織強制拆除了涉案房屋。隨后，葛某妹不服，提起本案行政訴訟，請求依法確認臨桂區政府2022年8月29日強制拆除涉案房屋行為違法。

桂林市中級人民法院一審認為：一、關于本案適格被告的問題。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第一款規定，行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。本案中，桂林市臨桂區征地拆遷工作指揮部辦公室系臨桂區政府組建的不具有獨立承擔法律責任能力的機構，葛某妹對該機構組織實施的強制拆除行為提起訴訟，應當以臨桂區政府為被告并由其承擔相應的法律責任，故臨桂區政府為本案適格被告。

二、關于被訴強制拆除行為是否合法的問題。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第六十二條規定，違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上地方人民政府責令交出土地；拒不交出土地的，依法申請人民法院強制執行。《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定，未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。第六十八條規定，城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。《中華人民共和國行政強制法》第四十四條規定，對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。本案中，其一，涉案房屋位于某某塘村舊城改造所涉集體土地征收范圍內，臨桂區政府經多次與葛某妹協商，未達成補償安置協議，也未作出補償安置決定，其對涉案房屋實施強制拆除之前，亦未申請人民法院強制執行。其二，臨桂區政府雖主張涉案房屋系違法建筑物，但城鄉規劃主管部門未作出限期拆除的決定，強制拆除涉案房屋前也未公告限期當事人自行拆除。故，被訴強制拆除行為違反上述法律規定，應予確認違法。

綜上，被訴強制拆除行為違反法律規定，應予確認違法。葛某妹的訴訟請求有事實根據和法律依據，一審法院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項之規定，判決確認臨桂區政府強制拆除涉案房屋行為違法。

上訴人臨桂區政府上訴稱：一、一審判決遺漏重要事實，且未考慮強拆涉案房屋的原因，進而認定被訴強制拆除行為違法，屬認定事實錯誤。（一）一審判決未確認涉案房屋的具體建設時間。（二）涉案房屋是違法建筑。1．葛某妹遷出某某塘村后又遷回，不具有在該村集體土地上建房的資格。2．涉案房屋沒有合法的用地、建設審批手續，葛某妹使用過期并涂改后的建筑許可證，通過欺騙手段獲得涉案集體土地使用證和涉案房屋所有權證。根據葛某妹一審陳述，其在2004年利用其胞兄葛某富的建筑許可證建設涉案房屋，但2002年上級政府已批準征收某某塘村集體土地，2004年其不可能獲得使用集體土地建設許可。而且，葛某富的建筑許可證有效期限為1995年4月28日至1997年4月28日，涉案房屋建設時建筑許可證已過期。二、被訴強制拆除行為合法。（一）強拆前，上訴人已通知葛某妹限期評估房屋，責令其騰空房屋、交出土地，并對室內物品履行了清點、登記、轉移等保全程序，且全程拍照、錄像。（二）若確認被訴強制拆除行為違法，將可能違反“一戶一宅”原則。（三）葛某妹無視涉案房屋建筑和產權來源上的不合法問題，提出不合法、不合理要求，多年來拒不騰空涉案房屋，導致征地項目長期無法正常開展，損害了某某塘村的集體利益和國家利益。請求撤銷一審判決，改判駁回葛某妹一審提出的訴訟請求。

被上訴人葛某妹未提交書面答辯意見，二審庭審時口頭答辯稱：一、涉案房屋是否為違法建筑應當由城鄉規劃主管部門進行認定，本案中沒有證據顯示涉案房屋為違法建筑，因此，臨桂區政府強制拆除涉案房屋沒有依據，應予確認違法。二、涉案集體土地使用證辦理過程有村民代表的簽名確認，不損害某某塘村的集體利益和國家利益。三、臨桂區政府在未與被上訴人達成補償協議，也未作出安置補償決定的情況下，無權作出責令交出土地、責令騰空房屋決定，其實施強拆前沒有申請法院強制執行，強拆行為亦應確認違法。請求駁回上訴，維持原判。

經審理查明，本院認可一審判決對證據的認證意見。據此，本院二審確認一審判決查明的基本事實。

本院認為：一、關于涉案房屋是否為違法建筑的問題。上訴人臨桂區政府提出涉案房屋沒有合法的用地、建設審批手續，葛某妹使用過期并涂改后的建筑許可證，通過欺騙手段獲得涉案集體土地使用證和涉案房屋所有權證等主張。本案被訴行政行為是強制拆除行為這一事實行為，而上訴人臨桂區政府提出上述主張針對的是涉案房屋建筑和產權來源上的合法性問題，該問題并非本案審理范疇。而且，《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定，未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。據此，涉案房屋是否構成違法建筑應當由城鄉規劃主管部門進行認定。本案中沒有證據顯示城鄉規劃主管部門將涉案房屋認定為違法建筑，故上訴人臨桂區政府提出上述主張理據不足，本院不予支持。

二、關于被訴強制拆除行為合法性的問題。上訴人臨桂區政府主張強拆前已通知葛某妹限期評估房屋，責令其騰空房屋、交出土地，并對室內物品履行了清點、登記、轉移等保全程序，且全程拍照、錄像，強拆行為合法。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第六十二條規定，違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上地方人民政府責令交出土地；拒不交出土地的，依法申請人民法院強制執行。《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條規定，城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。《中華人民共和國行政強制法》第三十七條第一款規定，經催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執行決定。第四十四條規定，對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。本案，從集體土地征收程序上看，涉案房屋位于集體土地征收范圍內，上訴人臨桂區政府經多次與葛某妹協商未達成補償安置協議，也未作出補償安置決定，作出責令交出土地、責令騰空房屋決定后，未申請法院強制執行即自行組織強制拆除涉案房屋，程序違法。從違法建筑強制拆除程序上看，雖然上訴人臨桂區政府主張涉案房屋系違法建筑，但沒有證據證明在強拆前，有權對違法建筑行使行政處罰權的城鄉規劃主管部門已認定涉案房屋為違法建筑并作出限期拆除決定，行政機關也未作出強制執行決定，被訴強制拆除行為缺乏執行依據，應予確認違法。綜上，鑒于被訴強制拆除行為屬事實行為，并無可撤銷內容，一審判決確認被訴強制拆除行為違法正確。

綜上所述，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，本院予以維持。上訴人臨桂區政府的上訴理由不成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由上訴人桂林市臨桂區人民政府負擔。

本判決為終審判決。

審 判 長　王小成

審 判 員　陳　惠

審 判 員　李永林

二〇二三年十二月十三日

法官助理　王子寧

書 記 員　饒　棲

書 記 員　李　毅

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