裁判要旨

《城鄉規劃法》第十一條規定：“國務院城鄉規劃主管部門負責全國的城鄉規劃管理工作。縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門負責本行政區域內的城鄉規劃管理工作。”根據該條規定，縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門，具有對違法建設的處罰職責。但根據《中華人民共和國行政處罰法》第十六條“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”的規定，國務院授權的省級政府可決定將除行政拘留以外的行政處罰權集中行使。在明確行政處罰權相對集中后，原有關部門不再行使已經統一由執法局行使的行政處罰權，即規劃部門不再具有對未取得建設工程規劃許可證的違法建設行為的行政處罰權。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

(2017)最高法行申2156號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：鄧某平，男，1965年5月13日出生，漢族，個體工商戶，住甘肅省張掖市甘州區。（等8人）

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：張掖市規劃管理局。住所地：甘肅省張掖市甘州區西環路16號。

法定代表人：劉學漢，該局局長。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：張掖市城市管理行政執法局。住所地：甘肅省張掖市甘州區西環路16號。

法定代表人：邢學偉，該局局長。

委托訴訟代理人：費志榮，該局法制科長。

委托訴訟代理人：武應國，該局干部。

一審第三人：甘肅新樂連鎖超市有限責任公司。住所地：甘肅省張掖市甘州區東北郊工業園區。

法定代表人：李玲，該公司董事長。

委托訴訟代理人：李云，甘肅雪山律師事務所律師。

委托訴訟代理人：鮑克源，甘肅雪山律師事務所律師。

一審第三人：甘州區市場建設服務中心。住所地：甘肅省張掖市甘州區南關市場內。

法定代表人：陶力，該服務中心主任。

再審申請人王某鵬、鄧某平、施某、楊某玉琴、范某讓、黃某霞、張某建、朱某年（以下簡稱王某鵬等8人）因訴張掖市規劃管理局（以下簡稱張掖市規劃局）、張掖市城市管理行政執法局（以下簡稱張掖市執法局）不履行城市規劃管理法定職責一案，不服甘肅省高級人民法院(2016)甘行終130號行政判決，向本院申請再審。本院受理后，依法組成合議庭，對本案進行了審查。現已審查終結。

王某鵬等8人起訴稱,甘肅新樂連鎖超市有限責任公司（以下簡稱新樂超市）于2005年在甘州市場東側修建的14間活動板房，未取得臨時建設用地規劃許可證、臨時建設工程規劃許可證，屬違章建筑的事實明確。其向張掖市規劃局、張掖市執法局申請要求拆除新樂超市修建的違章建筑，但張掖市規劃局、張掖市執法局拒不履行法定職責，已經構成行政不作為。請求法院判令張掖市規劃局、張掖市執法局履行法定職責，依法確認新樂超市在甘州市場東側修建的14間活動板房為違章建筑，并作出拆除違章建筑的行政處罰決定。

王某鵬等8人申請再審稱，1.再審申請人所訴兩行政機關確認拆除的活動板房是未經規劃部門行政許可的違章建筑。兩機關構成行政不作為，一、二審法院未關注實體公平和正義，未對行政合理性審查，認為確認違章建筑等事項屬于行政機關職權事項，不屬于人民法院審查范圍錯誤。2.張掖市規劃局負有對違反城鄉規劃的違法建設行為進行確認和作出行政處罰的行政職責。張掖市機構編制委員會辦公室的批復不是法律，其無權確定張掖市規劃局的行政執法權限及職能。張掖市規劃局張規函﹝2015﹞69號答復未對活動板房是否違法進行明確的認定，更未作出任何行政處罰，其行為構成行政不作為，其作出的兩份函矛盾。3.張掖市執法局對新樂超市作出的行政處罰未保證再審申請人的程序權利，適用已廢止的城市規劃法，該處罰不成立，是以罰款、補辦手續的形式代替拆除行為，屬變相的行政不作為。新樂超市修建的14間活動板房違反消防法，且是臨時建筑應當依法作出拆除的行政處罰。4.張掖市執法局未依其《信訪事項實體性受理告知書》的承諾，對再審申請人請求事項于9月2日辦結并書面答復，構成不作為。請求：1.撤銷甘肅省嘉峪關市中級人民法院（2015）嘉行初字第39號行政判決、甘肅省高級人民法院（2016）甘行終130號行政判決；2.對本案提起再審。

本院認為，不履行法定職責是行政機關負有法律、法規、規章明確規定的行政管理職責，在公民、法人或其他組織要求其履行職責時，不予答復、拖延履行或拒絕履行的行為。王某鵬等8人分別向張掖市規劃局、張掖市執法局提出申請，請求行政機關履行法定職責確認新樂超市涉案14間板房為違章建筑并作出拆除決定。依據《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下稱《城鄉規劃法》）第九條第二款關于“任何單位和個人都有權向城鄉規劃主管部門或者其他有關部門舉報或者控告違反城鄉規劃的行為。城鄉規劃主管部門或者其他有關部門對舉報或者控告，應當及時受理并組織核查、處理”的規定，王某鵬等8人向張掖市規劃局、張掖市執法局提出的申請屬于對違法建設的舉報行為。因王某鵬等8人是甘州市場中商業門店所有權人，其所舉報要求確認的違章建設對其經營產生實際影響，故其申請行政機關確認違章建設并拆除的請求雖為舉報，但申請機關對其舉報事項的處理，與其有利害關系。王某鵬等8人在其舉報違法建設后，對行政機關的核查處理的行為具有原告主體資格。具有法定職責的行政機關對王某鵬等8人所舉報的行為不予核查、處理的，將構成不履行法定職責。

關于本案具有受理投訴及核查處理的法定職責機關的確認問題。《城鄉規劃法》第十一條規定：“國務院城鄉規劃主管部門負責全國的城鄉規劃管理工作。縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門負責本行政區域內的城鄉規劃管理工作。”根據該條規定，張掖市規劃局為縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門，具有對張掖市違法建設的處罰職責。但根據《中華人民共和國行政處罰法》第十六條“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”的規定，國務院授權的省級政府可決定將除行政拘留以外的行政處罰權集中行使。本案中，甘肅省人民政府甘政函﹝2006﹞2O號《關于張掖市開展相對集中行政處罰權工作的批復》，同意張掖市成立張掖市城市管理行政執法局，并行使城市規劃管理方面法律、法規、規章規定的部分行政處罰權。其中包括對未取得《建設工程規劃許可證》的違法建設案件的行政處罰權。在該批復中還明確行政處罰權相對集中后，原有關部門不再行使已經統一由張掖市執法局行使的行政處罰權。另外張掖市機構編制委員會辦公室張機編辦﹝2007﹞57號《關于市規劃管理局內部增設規劃監察科、市政規劃科的批復》，確定規劃監察科的職能為負責對在建工程進行規劃審批后管理和監督監察等。本案中因張掖市規劃局對城市規劃管理（除在建工程）的行政處罰權已集中由張掖市執法局行使，故張掖市規劃局已不再具有對未取得建設工程規劃許可證的違法建設行為的行政處罰權。故具有受理王某鵬等8人投訴并作出行政處罰職權的是張掖市執法局。

關于張掖市規劃局是否構成不履行法定職責的問題。《城鄉規劃法》第九條第一款規定：“任何單位和個人都應當遵守經依法批準并公布的城鄉規劃，服從規劃管理，并有權就涉及其利害關系的建設活動是否符合規劃的要求向城鄉規劃主管部門查詢。”王某鵬等8人作為甘州市場的商業門店所有人，與甘州市場整體改造中14間板房的建設有利害關系，其向張掖市規劃局提出的申請中要求確認該板房為違章建筑的內容，實質上是就14間板房是否屬于違章建筑向張掖市規劃局提出了查詢。張掖市規劃局收到王某鵬等8人申請后，作出張規函﹝2015﹞69號答復，認定王某鵬等8人請求的新樂超市修建的14間板房未辦理修建許可證，已履行了法定職責，不構成行政不作為。

關于張掖市執法局是否構成行政不作為的問題。張掖市執法局具有對王某鵬等8人舉報違法建設行為的行政處罰權。張掖市執法局2015年4月在接到王某鵬等8人舉報申請后，依據張掖市規劃局張規函﹝2008﹞105號答復，認定14間板房屬于經規劃批準的建設，向王某鵬等8人作出不屬于其執法范圍的答復。2015年6月在獲知舉報建筑未取得建設工程規劃許可證后，即在8月對新樂超市作出了行政處罰。張掖市執法局已對王某鵬等8人的違法建設的舉報申請作出了處理，已履行了法定職責，不構成行政不作為。對于張掖市執法局對新樂超市作出的行政處罰，是其履行王某鵬等8人舉報申請作出的行政行為，該行政處罰是否合理、程序是否合法等不是本案所要審查的內容。對于王某鵬等8人提出的張掖市執法局未在其信訪事項實體性受理告知書規定承諾時間內向其進行書面答復的問題，經過核實，張掖市執法局確未依其出具的告知書，于9月2日前告知其已就王某鵬等8人投訴作出了行政處罰，但根據王某鵬等8人上訴及再審理由可知，王某鵬等8人已知道張掖市執法局對新樂超市的違法行為作出了補辦建設工程規劃許可證、行政罰款的行政處罰決定。張掖市執法局雖未向王某鵬等8人作出信訪答復，但已履行了對違法建設查處的法定職責，未作信訪答復并不影響本案的處理。

綜上，王某鵬等8人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款的規定，裁定如下：

駁回王某鵬、鄧某平、施某、楊某琴、范某讓、黃某霞、張某建、朱某年的再審申請。

審判長　李　濤

審判員　汪國獻

審判員　王云飛

二〇一七年十二月十一日

書記員　趙　貝

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