編者按：本文是本院能源與礦產專家委員會委員、大成律師事務所高級合伙人錢學凱律師于2024年12月12日在由中國國際礦業協會（Global Mining Association of China, GMAC ）與北京大成律師事務所聯合舉辦的《新 <礦產資源法> 理解與解讀》分享會發言的中文翻譯稿，經作者同意刊發，以饗讀者。

——大連國際仲裁院

錢學凱

大連能源與礦業仲裁院專家委員會委員

大成律師事務所高級合伙人

外商投資視角下的新《礦產資源法》理解與解讀

一、新《礦產資源法》修訂內容

1、礦產資源法修訂的歷史背景

《中華人民共和國礦產資源法》于1986年頒布實施，為促進中國礦業法治建設做出了歷史性貢獻。隨著經濟社會的發展，我國礦產資源領域出現了許多新情況和新問題，法律已不能完全適應實際需要，需要進行修訂。

有人說，我國礦產資源法是三十多年來首次大改，甚至有人說是“三十年磨一劍”，這一說法是不夠準確的。我國分別于1996年和2009年對礦產資源法進行過兩次修改。1996年的調整共涉及18個條款，雖然屬于修正，但是它是比較系統的修改，建立了現代礦產資源法的基本制度，改變了原來探礦權、采礦權無償取得和不得流轉的規定，確認了礦產資源所有權與礦業權相分離的制度，為礦業權的流轉奠定了法律基礎；強化了國家對礦產資源的集中統一管理，加大了對礦產資源違法行為的處罰力度，增加了非法采礦和破壞性開采礦產資源的刑事責任的規定。隨后，國務院于1998年頒布了三個配套法規，包括《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》，進一步對礦產資源勘查、開采及探礦權和采礦權的流轉管理做出了具體規定。這一配套法規政策的出臺，奠定了中國現代礦業法治的基本框架，也為后來中國礦業經濟的發展和繁榮提供了助力。

2009年的礦產資源法修改并非對礦產資源管理的實體內容進行調整，而是將刑法和治安處罰法等其他法律的相關內容移入到礦產資源法進行打包式的修改。

本輪礦業法律改革可以追溯到2002年。早期的改革主要圍繞礦業權出讓形式、礦業權取得對價和管理權限的分配，這也是礦業管理中最基礎、最關鍵的問題，但由于當時未能形成共識，改革沒有取得明確的成果。取而代之的是，通過后續政策不斷地調整，解決礦業管理中不斷出現的各種新的問題，所謂的給法律打上“政策補丁”。在2019年12月31日《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7號）（以下簡稱7號文）出臺之前，特別是在2010—2014年間，自然資源管理部門出臺了大量的政策文件，這些政策大多朝令夕改。于是，行業要求對現行礦產資源法進行修改的呼聲不斷高漲。

隨著國家自然資源管理制度改革和生態環境保護政策的總體目標的確立，要求對礦業權出讓制度進行改革，變無償取得為有償取得，并且逐步強化競爭性出讓管理機制。

國務院在《國務院關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》（國發〔2017〕29號）中提出進一步健全礦產資源有償使用制度，規范礦業權出讓收益征收管理，維護礦產資源國家所有者權益，促進礦產資源保護與合理利用的要求。

2017年財政部、原國土資源部發布的《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號）（以下簡稱35號文）（后于2023年3月24日被財政部、自然資源部、稅務總局《礦業權出讓收益征收辦法》（財綜〔2023〕10號）（以下簡稱“10號文”）所取代）擯棄了1998年以來建立的礦業權價款制度即得以證明，同時強調了資源開發過程中對生態環境和耕地的保護，導致很多礦業項目因為生態環境和耕地保護不能正常獲得批準進行勘查和開發。

《最高人民法院關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋（2017）》（法釋〔2017〕12號）第十八條規定，“當事人約定在自然保護區、風景名勝區、重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域內勘查開采礦產資源，違反法律、行政法規的強制性規定或者損害環境公共利益的，人民法院應依法認定合同無效。”這說明，司法機關也認為，只要涉及到生態保護區域，礦業項目就要讓路于生態環保。

與此同時，自然資源管理部門通過自己發布的文件為礦業權人設定了礦區生態修復的義務，在正常環境保護、水土保持、地質環境恢復治理和土地復墾義務之外提出了新的生態環境要求。

實際上，在2017年35號文實施以后我國的礦業項目基本處于停滯狀態，很多投資人轉而尋找礦區生態修復項目和砂石礦項目投資機會，但是這項目多數都是依靠政府的資金在推動的，并且很多成為國有企業的專屬，當然也有不少通過政府和社會資本合作運營的。

近年來，全球武裝沖突和地區動蕩的加劇，地緣政治關系日趨緊張，脫鉤斷鏈事件不斷發生，導致國家資源保障和經濟安全意識不斷被強化，雖然這些因素并不是早期立法修改的主要考量，但隨著國際形勢的發展，亟需國家從國內立法入手解決國家資源經濟安全問題，對關系國家經濟安全、國防安全和戰略性新興產業發展需求的重要礦產資源納入戰略性礦產資源目錄，并對其中部分特殊礦產資源實行保護性開采，實行特殊的管控，并加強基礎性地質調查工作，國家完善政策措施，推動戰略性礦產資源增加儲量和提高產能，提升礦產資源安全保障水平并加強礦產儲備和應急管理。于是，這些理念和主張很快被接受，并被寫進了新的法律。

實際上，這次法律修改的主要任務是把近年來自然資源部門實施的一系列試點政策上升到立法的高度予以規范，包括規范競爭性出讓礦業權、進行礦業用地改革、規范生態環境保護與資源開發的關系、完善礦業權管理措施和資源綜合利用政策等等。

2007年頒布的《物權法》和2020年頒布的《民法典》，對《礦產資源法》的改革產生了重要影響。這個可以概括為民法學派的勝利。在這個法律理論下，礦業權被認為是用益物權（usufructuary rights），具有財產權利性質。由于礦業權人要求對他們的權利進行保護的呼聲越來越高，管理部門決心對礦產資源勘查和開采許可證制度進行改革，將基于許可證所產權的礦業權單獨設立權利證書，以防止資源主管部門政府官員任意損害礦業權人權利的行為發生，并對礦業權人的權益給予更加充分的保護。

2、新礦產資源法的重點修訂內容

2024年11月8日，《中華人民共和國礦產資源法（修訂草案）》（以下簡稱“新礦產資源法”）經十四屆全國人大常委會第十二次會議審議通過，自2025年7月1日起施行。從原有法律的7章53條增加到 新法的8章80條，新增了3章，分別是礦區生態修復、礦產資源儲備和應急和監督管理。

這次法律修改在內容上主要體現在聚焦保障國家資源安全、構建新型礦業權管理法律制度、建立礦區生態修復法律制度、加強礦業權人合法權利保護、對礦業用地做出專門規定、強化對礦產資源的監督和執法等六個方面。以下是自然資源部法規司負責人在新礦法通過后通過自然資源部網站公開發表的關于新礦法亮點內容的介紹，作者引用她的總結作為參考：

（1）增加保障國家礦產資源安全的一系列制度規定

新礦產資源法將保障國家礦產資源安全作為重中之重，從法律上構建了全面系統的礦產資源安全保障體系。

將“保障國家礦產資源安全”作為礦產資源法的立法目的之一。（第一條）

將“貫徹總體國家安全觀，統籌發展和安全”確立為礦產資源開發利用和保護工作應當遵循的基本原則。（第三條）

建立戰略性礦產資源特殊保護制度，將關系國家經濟安全、國防安全和戰略性新興產業發展需求的重要礦產資源納入戰略性礦產資源目錄，并對其中部分特殊礦產資源實行保護性開采。（第八條）

新增“礦產資源儲備和應急”內容，第一次從法律上明確礦產資源儲備的法律地位，構建產品儲備、產能儲備和產地儲備相結合的戰略性礦產資源儲備體系。（第五章）

對積極促進礦產資源領域國際合作提出法律要求。保障國家礦產資源安全，必須用好兩種資源、兩個市場，促進國內國際雙循環。（第十五條）

（2）將全面推進競爭性方式出讓礦業權的政策規定升級為法律規則

明確規定礦業權應當通過招標、拍賣、掛牌等競爭性方式出讓。在全面推進市場化方式設立礦業權的同時，新礦產資源法也對招標拍賣掛牌出讓制度作出例外規定，即法律、行政法規或者國務院規定可以通過協議出讓或者其他方式設立的除外。（第十七條）

（3）將礦業權的物權登記與礦產資源勘查開采許可相分離

新礦產資源法實行礦業權物權登記與礦產資源勘查開采行為許可相分離的制度。設立礦業權的，應當向礦業權出讓部門申請礦業權登記。符合登記條件的，礦業權出讓部門應當將相關事項記載于礦業權登記簿，并向礦業權人發放礦業權證書。（第二十二條）。礦業權人取得礦業權后，進行礦產資源勘查、開采作業前，應當編制勘查、開采方案，報原礦業權出讓部門批準，取得勘查許可證、采礦許可證。未取得許可證的，不得進行勘查、開采作業。（第三十三條）

（4）對探礦權轉采礦權實行“直通車”制度

1996年的礦產資源法規定，探礦權人有權優先取得勘查作業區內礦產資源的采礦權。這一規定使探礦權人心存疑慮，擔心在找到可供開采的礦產資源后，不能直接將探礦權轉為采礦權，而需要面臨與其他經營主體的競爭，僅在同等條件下才能取得采礦權。這個問題在過去很長時間里也被很多外國朋友問過多次。事實上，在實踐中，這個問題根本不存在。所以這次法律修改時直接取消了“優先權”的說法。這次新法規定，探礦權人在登記的勘查區域內，享有勘查有關礦產資源并依法取得采礦權的權利。（第二十三條）

（5）對礦業權人合法權益給予多重保護

新礦產資源法刪除了1996年礦產資源法有關“國有礦山企業是開采礦產資源的主體”以及第五章關于“集體礦山企業和個體采礦”的規定，不再對國有、集體和個體礦山企業區別對待。

建立了礦業權收回補償制度。礦業權期限屆滿前，為了公共利益需要，原礦業權出讓部門可以依法收回礦業權。礦業權被收回的，應當依法給予公平、合理的補償。（第二十六條）

三是對油氣礦業權實行探采合一制度。石油、天然氣等礦產資源勘查過程中發現可供開采的石油、天然氣的，探礦權人依法履行相關手續后，可以進行開采，但應當在國務院主管部門規定的期限內依法取得采礦權和采礦許可證。（第三十六條）

延長探礦權期限。探礦權的期限為五年。探礦權期限屆滿，可以續期，續期最多不超過三次，每次續期為五年。（第二十四條）

賦予礦業權人優先取得新發現礦產資源礦業權的權利。礦業權人有權依法優先取得登記的勘查、開采區域內新發現的其他礦產資源的礦業權。（第二十三條）

（6）對礦業用地做出了專門的制度性規定

在過去，礦業用地一般依照土地管理法，即勘查用地通過臨時用地的方式取得，采礦用地按照工業用地對待，并且實行招標拍賣掛牌出讓，常常出現“合法采礦、非法用地”的問題。雖然實際上很多國家礦業權與地表權是分開的，但這樣的情況在國際上也是不多見。

新礦產資源法明確自然資源主管部門可以通過出讓、租賃、作價出資等多種方式供應礦業用地。礦山企業可以根據開采礦產資源的不同方式，選擇不同的用地方式，也可以選擇多種用地方式的組合。開采戰略性礦產確需使用農民集體所有土地的，可以依法實施征收。勘查礦產資源可以使用臨時用地。露天開采戰略性礦產資源使用的土地，符合邊開采、邊復墾條件的，可以使用臨時用地。勘查開采礦產資源的用地期限最長不超過礦業權期限。（第三十四條）

（7）建立礦區生態修復制度

新礦產資源法專門增加“礦區生態修復”一章作為第四章，對礦區生態修復作出明確規定。

一是明確礦區生態修復應當堅持自然恢復與人工修復相結合，遵循“因地制宜、科學規劃、系統治理、合理利用”的原則。（第四十四條）

二是合理劃分礦區生態修復的責任主體，采礦權人是礦區生態修復的責任主體，應當依法履行礦區生態修復義務。采礦權人的生態修復義務不因采礦權消滅而免除；采礦權轉讓的，除法律或合同另有規定的以外，由受讓人履行礦區生態修復義務。歷史遺留的廢棄礦區，礦區生態修復責任人滅失或者無法確認的，由所在地縣級以上地方人民政府組織開展礦區生態修復。（第四十五條）

三是建立礦區生態修復方案編制制度。開采礦產資源前，采礦權人應當編制礦區生態修復方案，隨開采方案報原礦業權出讓部門批準；采礦權人應當按照經批準的礦區生態修復方案進行礦區生態修復。（第四十六條、第四十七條）

四是明確企業的礦區生態修復費用計入生產成本。采礦權人應當按照規定提取礦區生態修復費用，專門用于礦區生態修復。（第四十九條）

（8）其他重要的規定內容

其他修改內容還包括：（1）規定加強礦產資源規劃管理；（2）明確礦產資源督察的法律地位；（3）對礦產資源壓覆管理制度進行了完善，第三十二條規定：建設項目確需壓覆已經設置礦業權的礦產資源，對礦業權行使造成直接影響的，建設單位應當與礦業權人協商，并依法給予公平合理的補償。對戰略性礦產資源做出了特別規定，要求建設項目原則上不得壓覆戰略性礦產資源；確需壓覆的，應當經國務院自然資源主管部門或者其授權的省、自治區、直轄市人民政府自然資源主管部門批準。

3、實施新礦法需要的配套法規

據了解，自然資源部門在未來的八個月中將緊鑼密鼓地制定新礦產資源法的相關配套法規和規章。其中，法律授權的法規和規章有15個，包括以下：

需進一步制定的新礦產資源法配套法規和規章目錄（15）

二、外商投資視角下的新礦產資源法影響分析

1、新礦法對國內礦業投資影響

（1）積極方面

1) 通過競爭性出讓礦業權方式，營造更加公平競爭的準入市場環境。公開出讓制度借鑒于土地管理政策，始于2003年，已在中國實施多年，這次在法律層面給予了明確。

2) 在法律上確認了探礦權人將直接申請獲得采礦權，規定了礦業權“直通車”制度，打消了過去長期以來探礦權人優先取得采礦權的“優先權”的疑慮。但是這一制度在實踐中其實早已成為現實，只是在制度上予以確認，所以對中國未來的礦業實踐并無實質影響。

3) 礦業權人的利益將得到更加充分的保護。通過礦業權登記，礦業投資者的權利將得到更加充分的法律保護，地方自然資源行政機關的任意行政行為將受到進一步約束；在因保護區和建設項目壓覆礦產資源需要礦業權退出時法律明確投資者將得到公平合理的補償。

4) 通過對勘查開采區域內共伴生礦產優先取得礦業權制度設計，對礦業權人在自己的勘查開采區域進一步勘查開發礦產資源更加有利。

5) 部分打消了過去以來流行的生態環保至上的保守主義疑慮，新法強調在資源勘查開發和生態環境保護之間尋求合理的價值平衡，新法特別規定，在保護生態環境保護的前提下開展戰略性礦產資源勘查開發將得到優先保障，進一步降低了生態環保對礦業勘查開發的限制。當然，從目前立法的目的看，這一突破僅限于戰略性礦產資源。

6) 新法增加了出讓、租賃、作價出資、征用和臨時用地等用地方式的靈活規定，礦業用地的緊張局面將有所緩解，礦業開發成本將會相應降低。

（2）消極方面

1) 新礦法徹底終結了在我國以“申請在先”方式出讓礦業權的可能性，而且今后很可能不會在新的配套規則中對申請在先予以明確。有人認為“申請在先”僅僅是我國傳統地勘單位的需求，其實不然。申請在先制度在世界上很多資源豐富的資本主義國家都有，而且至今仍存在。只是理念的不同，無所謂先進與落后。監管部門只看到了這一制度的負面，比如導致地方政府官員腐敗，但沒有看到其積極的一面，即在“申請在先”制度下，礦業投資者需要滿足最低投入要求并且不斷地主動放棄已有勘查區塊面積。這一制度有它的合理性，對于促進礦產勘查投資是有利的。不能因為官員腐敗就否認這一制度的科學合理性。取消“申請在先”制度，全面實行競爭性出讓制度，將加大投資者進入市場的機會成本，雖然能夠增加地方政府的收入，抑制腐敗，但這一“嚴進寬出”的制度設計，減少了后來投資者進入市場的機會，同時也增加了投資者的進入成本，將促使市場既得利益者躺在自己的權利上睡大覺，而不是勤勉地開展勘查找礦。從長期來看，對礦業的可持續發展是不利的。

2) 礦業投資的綜合成本沒有通過新法律予以降低，仍然較高。雖然未來的礦業權出讓收益征收辦法還沒有出來，2023年自然資源部10號文對礦業權出讓收益征收辦法做了一定程度的改進，加強了開采年度按率征收的權重，但是在出讓環節征收的收益仍然對礦業投資者構成一定的負擔。在新法律中進一步強化了礦區生態環境修復的義務，增加了礦業權人的投入，考慮到礦業投資在礦業權出讓收益、資源稅、水土保持費、礦山地質環境恢復治理費用、土地復墾費用和礦區生態環境修復費方面的綜合成本，以及普遍適用的增值稅和所得稅，中國的礦業投資綜合成本仍然居高不下。

3) 新的戰略性礦產資源保護政策和礦產儲備地政策的實施，將有可能對部分市場主體來說構成新的準入限制。

2、新礦法對礦業國際合作的影響

（1）新法律關于礦產資源領域國際合作的規定

中華人民共和國礦產資源法（2024修訂）

本次修改礦法，共有三條涉及外商投資的規定，分別是總則部分的第十五條（國際合作）和附則部分的第七十七條（外商投資的授權立法）和第七十八條（國家礦產資源安全的域外管轄）。其中第七十七條是原有規定，沒有實質修改，其他則是新規定。

第十五條（國際合作）：國家堅持平等互利、合作共贏的方針，積極促進礦產資源領域國際合作。

第七十七條（授權立法規定）：外商投資勘查、開采礦產資源，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。（2009修訂版本：第五十條：外商投資勘查、開采礦產資源，法律、行政法規另有規定的，從其規定）

第七十八條（對危害國家礦產資源安全行為的域外管轄）：中華人民共和國境外的組織和個人，實施危害中華人民共和國國家礦產資源安全行為的，依法追究其法律責任。

中華人民共和國能源法

在全國人民代表大會常務委員會同一天通過的《能源法（草案）》中也有關于能源資源的開發規定。《能源法》第二十九條第一款規定，國家采取多種措施，加大石油、天然氣資源勘探開發力度，增強石油、天然氣國內供應保障能力。第二款規定：石油、天然氣開發堅持陸上與海上并重，鼓勵規模化開發致密油氣、頁巖油、頁巖氣、煤層氣等非常規油氣資源。

（2）現有法律法規關于外商投資礦產資源的規定

A.《中華人民共和國外商投資法》

Article 4 第四條

國家對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度。

前款所稱準入前國民待遇，是指在投資準入階段給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇；所稱負面清單，是指國家規定在特定領域對外商投資實施的準入特別管理措施。國家對負面清單之外的外商投資，給予國民待遇。

負面清單由國務院發布或者批準發布。

中華人民共和國締結或者參加的國際條約、協定對外國投資者準入待遇有更優惠規定的，可以按照相關規定執行。

Article 29 第二十九條

外商投資需要辦理投資項目核準、備案的，按照國家有關規定執行

Article 30第三十條

外國投資者在依法需要取得許可的行業、領域進行投資的，應當依法辦理相關許可手續。

有關主管部門應當按照與內資一致的條件和程序，審核外國投資者的許可申請，法律、行政法規另有規定的除外。

Article 35 第三十五條

國家建立外商投資安全審查制度，對影響或者可能影響國家安全的外商投資進行安全審查。

依法作出的安全審查決定為最終決定。

Article 40第四十條

任何國家或者地區在投資方面對中華人民共和國采取歧視性的禁止、限制或者其他類似措施的，中華人民共和國可以根據實際情況對該國家或者該地區采取相應的措施。

B.《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2024年版）》（中華人民共和國國家發展和改革委員會、中華人民共和國商務部2024年9月8日共同發布，自2024年11月1日起施行）

· 《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》統一列出股權要求、高管要求等外商投資準入方面的特別管理措施。《外商投資準入負面清單》之外的領域，按照內外資一致原則實施管理。境內外投資者統一適用《市場準入負面清單》的有關規定。

· 境外投資者不得作為個體工商戶、個人獨資企業投資人、農民專業合作社成員，從事投資經營活動。（地質礦產部關于外國公民在我國開辦礦山如何適用礦產資源法律法規的復函（1996年7月17日）(答復內蒙古地礦廳)也持有相同的觀點）

· 經國務院有關主管部門審核并報國務院批準，特定外商投資可以不適用《外商投資準入負面清單》中相關領域的規定。

· 禁止投資稀土、放射性礦產、鎢勘查、開采及選礦。

· 禁止投資大地測量、海洋測繪、測繪航空攝影、地面移動測量、行政區域界線測繪，地形圖、世界政區地圖、全國政區地圖、省級及以下政區地圖、全國性教學地圖、地方性教學地圖、真三維地圖和導航電子地圖編制，區域性的地質填圖、礦產地質、地球物理、地球化學、水文地質、環境地質、地質災害、遙感地質等調查（礦業權人在其礦業權范圍內開展工作不受此特別管理措施限制）。

C.中外合作勘探開發油氣資源的規定

《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》（1982年頒布，最后一次修訂時間為2013年）（以下簡稱《海上條例》）和《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》（1993年頒布，最后一次修訂時間為2013年）（以下簡稱《陸上條例》）均規定了壟斷合營制度，外國投資者只能與規定的國家石油公司合作；不需要按當時的外商投資企業法律制度成立三資企業，而是采取合同型合作，僅需在境內成立分公司或代表處；所簽訂的石油合同須經國家批準；只需繳納礦區使用費，無需繳納礦業權出讓收益。

D. 陸上油氣資源試點放開政策

《海上條例》和《陸上條例》奠定了我國油氣對外合作的制度基礎。但改革的探索不斷進行。2017年5月21日，中共中央、國務院印發《深化石油天然氣體制改革的若干意見》，對油氣行業進行改革。《意見》部署了八個方面的重點改革任務，其中第一方面就是油氣勘查開采準入方面的。

實際上，自2011年以來，自然資源管理部門（原國土資源管理部門）的油氣管理政策方面實際上已經悄然發生變化，并且一直延續。

1） 2011年6月中旬進行的首輪頁巖氣探礦權招標采取了邀標制，受邀的是中石油、中石化、中海油、延長石油、中聯煤層氣、河南煤層氣六家國有企業，競爭四個標的區塊的探礦權。最終中石化和河南煤層氣公司分別中標一個區塊，兩個區塊流標。這一輪招標表明中聯煤層氣公司不再是煤層氣的壟斷經營者，擴大到“三桶油”和延長石油和河南煤層氣公司。

2） 2012年9月10日國土資源部在其官網上發布了第二輪頁巖氣探礦權招標公告，提供20個招標區塊供投標者競爭。招標公告要求投標人應滿足以下條件：(1)在中華人民共和國境內注冊的內資企業或中方控股的中外合資企業，注冊資金應在人民幣三億元以上，具有良好的財務狀況和健全的財務會計制度，能夠獨立承擔民事責任；(2)投標人應具有石油天然氣或氣體礦產勘查資質，或已與具有石油天然氣或氣體礦產勘查資質的企事業單位建立合作關系；(3)投標人應為獨立法人，不得以聯合體投標。相比于首輪招標，第二輪招標很大程度上放開了對頁巖氣區塊投標人資格的限制，不再限于國有企業，而是向民營企業和中方控股的中外合資企業開放。16家企業在國土資源部第二輪頁巖氣招標中獲得19個區塊探礦權，其中中央企業6家、地方企業8家、民營企業2家。中標區塊勘探期為3年，中標人應在勘探期內完成承諾的投資及工作量。這表明，我國實際上在2012年就已經對外資開發油氣項目，不再要求壟斷經營和壟斷合營。

3） 而在2015年和2017年兩輪新疆常規油氣區塊招標中，則完全放開了投標人范圍，凡是在中國境內注冊、最終絕對控股股東或最終實際控制人為境內主體、凈資產人民幣10億元以上的內資公司都有資格參與投標，中標企業在轉入開采階段時應在新疆注冊公司。

4） 2017年在山西進行的煤層氣區塊招標中，進一步淡化了參與主體的成分，在中華人民共和國境內（不含港澳臺）注冊、最終絕對控股股東或最終實際控制人為境內主體的企業都有資格參與，企業凈資產最低的有2億元、5億元和10億元不等，但是，這一規定與國家公布的外商投資產業政策尚不完全一致。

5） 隨著《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》對油氣上游行業外資準入限制政策的取消，2019年12月31日自然資源部《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》對內外資同步放開油氣行業勘查市場，規定：在中華人民共和國境內注冊，凈資產不低于3億元人民幣的內外資公司，均有資格按規定取得油氣礦業權。從事油氣勘查開采應符合安全、環保等資質要求和規定，并具有相應的油氣勘查開采技術能力。

另外還規定對油氣實行探采合一制度，根據油氣不同于非油氣礦產的勘查開采技術特點，針對多年存在的問題，油氣礦業權實行探采合一制度。7號文規定，油氣探礦權人發現可供開采的油氣資源的，在報告有登記權限的自然資源主管部門后即可進行開采。進行開采的油氣礦產資源探礦權人應當在5年內簽訂采礦權出讓合同，依法辦理采礦權登記。只不過在2023年《自然資源部關于深化礦產資源管理改革若干事項的意見》（自然資規〔2023〕6號）（以下簡稱6號文）對此做了新的表述，規定：油氣礦業權人發現可供開采的油氣資源，完成試油（氣）作業后決定繼續開采的，在30日內向有登記權限的自然資源主管部門提交探采合一計劃表（附件）后可以進行開采。在勘查開采過程中探明地質儲量的區域，應當及時編制礦產資源儲量報告，進行評審備案。報告探采合一計劃5年內，礦業權人應當簽訂采礦權出讓合同，依法辦理采礦權登記。報告探采合一計劃超過5年，未轉采礦權仍繼續開采的，按違法采礦處理。礦業權人完成石油（氣）作業后決定不再繼續開采的，以及5年內開采完畢或無法轉采并停止開采的，不再辦理采礦權登記。

以上法律法規和政策表明，與非油氣礦產資源相比，外商參與中國油氣資源勘查開發的機會正在增加。

E. 國務院辦公廳轉發國土資源部、國家計委、國家經貿委、財政部、外經貿部、國家工商行政管理局《關于進一步鼓勵外商投資勘查開采非油氣礦產資源的若干意見》（2000年12月19日）

我國在吸引外商投資勘查開采石油、天然氣資源方面制定了專門的政策法規，取得了積極成效。但整個礦業領域特別是固體礦產的對外合作進展不大。針對進一步鼓勵外商投資勘查開采非油氣礦產資源的有關問題，2000年12月19日，原國土資源部、國家計委、國家經貿委、財政部、外經貿部、國家工商行政管理局《關于進一步鼓勵外商投資勘查開采非油氣礦產資源的若干意見》中提出四方面的意見，其中包括：（1）鼓勵外商（外國企業及其在中國設立的辦事機構、代表處）按照《中華人民共和國礦產資源法》及相關法律法規和《外商投資產業指導目錄》的規定，在中國境內投資勘查開采非油氣礦產資源。（2）外商與中方探礦權人合作從事風險勘探的，雙方應當簽訂合作合同（協議），約定雙方的權利義務，并報經國土資源部和外經貿部核準。但是，政策文件所規定的一系列優惠措施并未在實質上起到激勵外商投資非油氣礦產勘查開采的作用。

（3）新礦法對礦產勘查開發投資的影響評價

從國際范圍看，各國對礦業權授予所采取的制度也是不同的。在美國，聯邦土地和各州土地實行不同的政策，由不同機構管理。依據《一般采礦法》規定的可標定礦產采取標定方法，申請人依法登記、劃定界限、提出申請并繳納費用，即可獲得礦業權；對于可租讓礦產申請人只有在政府將礦產從可標定礦產中分離出來后才能通過租約獲得礦產開采權。在加拿大從事礦產開發相關活動，可以直接從政府獲取礦業權（包括勘區證、許可證、租賃、準許等形式），也可以間接通過并購從私人礦業權人處獲取礦業權。在澳大利亞，各州情況不同，一般包括許可證制度、招標制度、租賃制度，特殊情況下也可直接授予。

這次新的礦法修訂草案審議通過后，對投資者利好的是探礦權轉采礦權的“直通車”和礦業用地規定，其他的還不能簡單地理解為利好的政策，比如礦業權權利證書與礦產資源勘查和開采行為許可分離，從權利層面看似乎權利的保護得到加強，但從勘查和開采角度看，并無實質區別，弄不好會增加權利人程序上的負累，甚至是訴累。

總體上來看，對國內投資者來說，包括對中國企業海外礦業投資而言，我們對本次礦法修改持審慎樂觀的評價。但從外商投資角度，可能總體是中性，也不排除偏負面。我們認為，一個對風險勘查友好的礦業勘查市場是決定國家礦業未來的關鍵，也是保障國家礦產資源經濟安全的基礎。而要做到這一點，光有政府的積極投入是不夠的，政策還應當能夠吸引更多的包括外商在內的社會投資者進入到風險勘查市場中來。從這個角度看，我們認為現行的礦產勘查政策仍有進一步調整的空間，至少在新的配套法規和政策中要予以考慮。

我們也遺憾地看到，除了礦業權取得的便利性未能在法律中體現外，社會上有關礦業權項目取得和開發投資成本過高特別是稅費政策設計不科學、礦業投資總體負擔過重的問題，在本次修法中沒有得到足夠的回應。

本次礦法修改對外商投資礦業影響分項評估表類別評價

三、新礦法背景下外商投資中國礦產資源的建議

1、關注戰略性礦產資源配套政策。密切關注后續法律法規的出臺，尤其關注戰略性礦產資源的政策。在戰略性礦種中，石油、烴類天然氣、頁巖氣、天然氣水合物、放射性礦產、鎢、稀土、錫、銻、鉬、鈷、鋰、鉀鹽、晶質石墨屬于一級管控的礦產，但實際上我國戰略礦種還有很多（尚未正式公布），不可能所有戰略性礦產適用同一種政策。

2、關注重要項目的招標機會。雖然申請在先制度已經事實上告別歷史舞臺，并且今后也再難出現，但招標項目的機會可能會逐步增多。在立法討論過程中，政府部門的官員表示，申請在先制度對防止腐敗不利，與公開出讓的理念不一致，屬于礦業權出讓制度的倒退，故不愿意保留這種授予礦業權的方式。但出于行業呼聲的壓力，新的礦業權出讓制度配套規則將有可能打破長期以來以掛牌為主的公開出讓方式，要求資源管理部門適當采取招標方式授予礦業權，尤其對生態環境條件敏感和資源綜合利用技術要求較高的部分重要成礦帶的礦業權項目來說可能性更大，這為國際大型礦業公司進入中國礦業市場提供了可能。

3、從歷史經驗看，風險勘查項目宜采取協議合作方式。外國投資者不一定必須從申請礦權開始介入中國礦產勘查市場，可以選擇與擁有礦權的中國投資者的合作。在礦產勘查高風險階段，外國投資者宜繼續采取靈活的合作機制，規避市場準入的不利，并節省交易成本。這一交易模式在最高人民法院審理的案件中也得以肯定。

4、關注油氣資源領域的機會。中國油氣資源對外依存度高，石油天然氣資源在中國能源轉型過程中扮演著重要的作用，油氣礦業權的政策持續放開將逐步為外商投資油氣資源行業提供可能。

【全文結束】

[作者錢學凱，為北京大成律師事務所高級合伙人、大成一帶一路建設研究中心牽頭人、大成能源自然資源與環境行業委員會聯合牽頭人。主要專業領域：房建與能源、公司與并購、跨境投資與貿易及爭議解決，在能源與自然資源行業具有三十多年的從業經驗]

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內容來源：錢學凱

文字編輯： 于嘉琦

美術編輯：劉瑞龍

責任編輯：胡曉牧