裁判要旨

根據(jù)《行政強制法》第十三條、第四十四條的規(guī)定，對于違法建筑的強制拆除，必須要由法律授權(quán)享有強制執(zhí)行權(quán)的國家機關(guān)實施；實施強制拆除前，行政機關(guān)作出限期拆除違法建筑的行政處罰決定，并予以公告；行政處罰決定指定的合理期限內(nèi)，被處罰人不自行拆除的，在對限期拆除違法建筑行政處罰行為申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的法定期限屆滿后，行政機關(guān)可以依法自行強制執(zhí)行或者申請人民法院強制執(zhí)行。據(jù)此，如果沒有證據(jù)證明在實施強制拆除行為之前，有權(quán)對違法占地、違法建筑行使行政處罰權(quán)的土地管理部門或者城鄉(xiāng)規(guī)劃部門已經(jīng)對當事人作出限期拆除違法建筑的行政處罰決定，也沒有證據(jù)證明縣級以上地方人民政府根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定責(zé)成有關(guān)部門實施強制拆除行為。有關(guān)部門實施強制拆除行為，缺少作為強制拆除執(zhí)行依據(jù)的行政處罰決定，未經(jīng)公告程序，沒有強制執(zhí)行的法定職權(quán)。該行政強制執(zhí)行行為事實不清、主要證據(jù)不足，違反法定程序，超越職權(quán)。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申4878號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）王艷平。

委托代理人許星祥。系王艷平丈夫。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省長沙市開福區(qū)人民政府。

法定代表人劉擁兵。

委托代理人劉小鷗。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省長沙市國土資源局開福區(qū)分局。

法定代表人辜松柏。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省長沙市開福區(qū)城市管理和行政執(zhí)法局。

法定代表人楊知強。

委托代理人陳昱。

委托代理人曾強。

一審被告、二審被上訴人湖南省長沙市開福區(qū)秀峰街道辦事處。

法定代表人曾君湘。

委托代理人張南茅。

委托代理人鄒業(yè)鋒。

再審申請人王艷平因訴被申請人湖南省長沙市開福區(qū)人民政府（以下簡稱開福區(qū)政府）、長沙市國土資源局開福區(qū)分局（以下簡稱開福區(qū)國土分局）、長沙市開福區(qū)城市管理和行政執(zhí)法局（以下簡稱開福區(qū)城管執(zhí)法局）及一審被告、二審被上訴人長沙市開福區(qū)秀峰街道辦事處（以下簡稱秀峰街道辦）行政強制拆除及行政賠償一案，不服湖南省高級人民法院于2017年10月16日作出的（2017）湘行終241號行政判決，向本院申請再審。本院于2018年7月9日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。

2012年11月20日，湖南省人民政府根據(jù)國土資源部國土資函（2008）418號批復(fù)，向長沙市國土資源局作出（2012）政國土字第1915號《農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批單》，批準征收長沙市開福區(qū)新港鎮(zhèn)大塘村、荷葉村、竹隱村集體土地23.8365公頃。王艷平位于長沙市××××街道大塘基社區(qū)房屋，在本次征收紅線范圍內(nèi)。該房屋建筑面積108.24平方米，個人建房用地許可證為望國土字第016697號，建房許可證的簽發(fā)時間為1993年12月12日，批準的建房面積為63平方米。2014年9月19日，開福區(qū)政府發(fā)布（2014）第024號《征收土地方案公告》，并在大塘基社區(qū)張貼。2014年8月6日，長沙市城北投資有限公司出具《住房保障承諾書》，承諾對本次被征收土地的農(nóng)民，在秀峰范圍內(nèi)予以安置。之后，開福區(qū)國土分局發(fā)布（2014）第024號《征地補償安置方案征求意見公告》和（2015）第004號《征地補償安置方案實施公告》，并送達大塘基社區(qū)，公告內(nèi)容包括征地范圍、補償標準、騰地期限及申請聽證權(quán)利義務(wù)等。2015年4月16日，長沙市開福區(qū)征地拆遷事務(wù)所向王艷平送達《告知書》，明確其被征收房屋的結(jié)構(gòu)、面積、補償項目及數(shù)額，并告知如有異議可到該所進行核對；若對補償標準有爭議，可依法申請裁決。2015年4月22日，開福區(qū)國土分局向王艷平送達長國土資開騰告字（2015）116號《限期騰地告知書》，認定王艷平戶房屋建筑總面積108.24平方米（其中，合法建筑面積108.24平方米），依據(jù)《長沙市征地補償安置條例》和《長沙市征地補償實施辦法》規(guī)定的補償標準，王艷平戶各項補償費用合計206003.87元，同時告知王艷平，擬對其作出限期騰地決定。2015年4月29日，開福區(qū)國土分局作出長國土資開騰（2015）116號《限期騰地決定書》（以下簡稱116號騰地決定），責(zé)令王艷平戶在接到限期騰地決定書之日起10日內(nèi)，到開福區(qū)國土分局征地拆遷事務(wù)所辦理有關(guān)手續(xù)，并騰出土地；逾期不履行，將申請人民法院強制執(zhí)行。王艷平未按照征收補償方案的規(guī)定騰地，開福區(qū)國土分局將其補償款予以專戶儲存。王艷平不服，提起行政訴訟，請求撤銷116號騰地決定。開福區(qū)人民法院經(jīng)審理作出（2015）開行初字第00162號行政判決，駁回王艷平的訴訟請求。王艷平不服，提起上訴。2016年12月16日，長沙市中級人民法院作出（2015）長中行征終字第00201號行政判決，認為開福區(qū)國土分局作出的116號騰地決定與長開土資函字（2015）第32號《關(guān)于許星祥、許炎、王艷平用地國土專業(yè)意見的復(fù)函》,對王艷平等人的房屋建筑合法性及土地性質(zhì)認定相互矛盾，對王艷平的房屋處理程序，須在房屋合法性和土地性質(zhì)確認后才能確定，116號騰地決定認定事實不清，證據(jù)不足，適用法律錯誤，判決撤銷一審判決，撤銷116號騰地決定。

2015年8月24日，秀峰辦，以許星祥、許炎、王艷平涉案房屋屬于違法建筑為由，組織人員對許星祥、許炎、王艷平房屋實施強制拆除。王艷平認為涉案強制拆除行為系由開福區(qū)政府、開福區(qū)國土分局、開福區(qū)城管執(zhí)法局、秀峰辦共同實施，提起本案行政訴訟。請求確認上述四機關(guān)強拆其房屋行為違法；賠償房屋及物品損失1658097.21元；賠償誤工費、精神損失費800000元。

另查明，本案一審中，秀峰辦提供兩份復(fù)函，一份是開福區(qū)國土分局的長開土資函字（2015）第32號《關(guān)于許星祥、許炎、王艷平用地國土專業(yè)意見的復(fù)函》和長沙市城鄉(xiāng)規(guī)劃局的長規(guī)開鑒字（2015）第117號《關(guān)于秀峰大塘村大壩組許星祥戶房屋規(guī)劃專業(yè)意見的復(fù)函》，該兩份復(fù)函分別為：開福區(qū)國土分局向長沙市城市管理和行政執(zhí)法局開福區(qū)執(zhí)法大隊出具標注作出時間為2015年1月28日的長開土資函字（2015）第32號《關(guān)于許星祥、許炎、王艷平用地國土專業(yè)意見的復(fù)函》，主要內(nèi)容：經(jīng)核查你隊提供的申請及資料，證實許星祥戶、許炎戶、王艷平戶于2000年后在開福區(qū)××街道××村大壩組建設(shè)占地面積546.12平方米磚混結(jié)構(gòu)的房屋作為住房使用。雖然許星祥戶于1993年12月經(jīng)望城縣人民政府批準，取得望國土字第023174號《個人建房用地許可證》，同意用地面積285平方米；許炎戶于1993年9月經(jīng)望城縣人民政府批準，取得望國土字第024924號《個人建房用地許可證》，同意用地面積130平方米；王艷平戶于1993年12月經(jīng)望城縣人民政府批準，取得望國土字第016697號《個人建房用地許可證》，同意用地面積63平方米。但上述許可違反1999年1月1日實施的《中華人民共和國土地管理法》第二、四十三、六十二條的規(guī)定。鑒于許星祥戶、許炎戶、王艷平戶建房在1999年1月1日之后，開福區(qū)國土分局認為，該戶建筑物所占用的土地屬于非法占用土地的行為。另一份是長沙市城鄉(xiāng)規(guī)劃局向長沙市開福區(qū)城市管理綜合執(zhí)法大隊出具標注作出時間為2015年6月19日的長規(guī)開鑒字（2015）第117號《關(guān)于秀峰大塘村大壩組許星祥戶房屋規(guī)劃專業(yè)意見的復(fù)函》，主要內(nèi)容：根據(jù)你隊提供的申請及資料證實，許星祥、許炎、王艷平戶于2000年在開福區(qū)××街道××村大壩組建設(shè)一棟兩層磚混結(jié)構(gòu)房屋，底層建筑面積546.12平方米，總建筑面積878.22平方米。經(jīng)查，該戶建設(shè)上述建筑物，屬于非法占地，且未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可，屬于違法建設(shè)，且無法采取改正措施消除影響。以上兩份復(fù)函均注明“此函為政府行政執(zhí)法部門內(nèi)部行文”。

長沙市中級人民法院（2015）長中行征初字第00284號行政判決認為，秀峰辦對王艷平房屋實施強制拆除，應(yīng)當提供證據(jù)證明行政強制拆除行為的合法性。王艷平亦需證明其起訴符合法定條件，應(yīng)當提供證據(jù)證明開福區(qū)政府、開福區(qū)國土分局、開福區(qū)城管執(zhí)法局、秀峰辦存在強制拆除其房屋的事實。上述四機關(guān)在答辯和庭審中，均辯稱不是被訴強制拆除行為的實施主體，本案強制拆除行為主體系秀峰辦。王艷平在庭審中亦認可，拆除現(xiàn)場的政府工作人員為秀峰辦工作人員。現(xiàn)有證據(jù)證明，實施強制拆除行為的主體系秀峰辦。王艷平起訴開福區(qū)政府、開福區(qū)國土分局、開福區(qū)城管執(zhí)法局沒有事實根據(jù)，應(yīng)予駁回。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條、《中華人民共和國土地管理法》第七十六、七十七、八十三條規(guī)定，對非法占用土地和非法建設(shè)行為有查處職權(quán)的主體系縣級以上人民政府國土部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門。即便王艷平的房屋系違法建筑，秀峰街道辦作為開福區(qū)政府的派出機關(guān)，亦無作出限期拆除決定和實施強制拆除的法定職權(quán)。故，秀峰辦強制拆除王艷平的房屋沒有法律依據(jù)。鑒于王艷平的房屋已被拆除，本案中被訴的強制拆除行為不具有可撤銷內(nèi)容，依法應(yīng)當確認強制拆除行為違法。對于王艷平提出賠償拆除房屋損失的訴訟請求，因其房屋是否屬于合法建筑，房屋所在的土地性質(zhì)尚不明了，涉案房屋的價值尚難確定，本案不宜對王艷平房屋的損失作出認定和處理。王艷平可在相關(guān)事實確定以后，另行主張權(quán)利。對于王艷平提出的對屋內(nèi)物品要求賠償?shù)脑V訟請求，鑒于王艷平只提供受損失的物品清單，未提供確切的證據(jù)證實其屋內(nèi)物品損失，本案中對該請求不予處理，王艷平可在房屋合法性及房屋價值確定以后另行主張權(quán)利。對于王艷平要求誤工費以及精神損害的賠償請求，沒有依據(jù)，不予支持。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條、第七十四條第二款第（一）項規(guī)定，判決：1.駁回王艷平對開福區(qū)政府、開福區(qū)國土分局、開福區(qū)城管執(zhí)法局的起訴；2.確認秀峰辦拆除王艷平房屋的行為違法；3.駁回王艷平要求對誤工費、停產(chǎn)停業(yè)損失、精神損失進行賠償?shù)脑V訟請求。王艷平不服該判決，提起上訴。二審期間，王艷平申請增加訴訟請求，要求開福區(qū)政府、開福區(qū)國土分局、開福區(qū)城管執(zhí)法局、秀峰辦共同賠償1658097.21元本金及兩年的利息損失157519.24元。

湖南省高級人民法院（2017）湘行終241號行政判決認為，拆除王艷平房屋的行為由秀峰辦組織實施，但秀峰辦不具有對非法占用土地、建房事項的強制執(zhí)行職權(quán)，強制拆除行為違法。針對王艷平對秀峰辦提出的賠償請求，一審只就誤工費及精神損害賠償請求作出判決，對房屋及物品損失，卻以涉案房屋價值難以確定，王艷平可以另行主張為由，不予處理、未作判決，沒有法律依據(jù)，且事實不清。王艷平二審期間增加賠償請求，不屬于二審審查范圍。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）、（三）項規(guī)定，判決：1.維持一審判決的第一、二項；2.撤銷一審判決的第三項；3.對王艷平請求秀峰街道辦行政賠償部分發(fā)回長沙市中級人民法院重審。

王艷平申請再審稱：1.申請人房屋系由開福區(qū)政府、開福區(qū)國土分局、開福區(qū)城管執(zhí)法局及秀峰辦共同強制拆除，應(yīng)由以上四機關(guān)共同承擔(dān)強制拆除行為違法責(zé)任及行政賠償責(zé)任。原審判決認定開福區(qū)政府、開福區(qū)國土分局、開福區(qū)城管執(zhí)法局不屬于適格被告錯誤。2.一、二審均超過法定審理期限作出判決，程序違法。請求：撤銷一審判決第一項和二審判決第一項，依法對本案予以再審。

開福區(qū)政府、開福區(qū)城管執(zhí)法局答辯稱：開福區(qū)政府、開福區(qū)城管執(zhí)法局沒有實施拆除王艷平房屋的行為。請求駁回王艷平的再審申請。

秀峰辦答辯稱：1.國土規(guī)劃部門確認王艷平的房屋為違法建筑，秀峰辦組織實施強制拆除，其他被申請人并未參與。2.二審判決已將王艷平行政賠償請求部分發(fā)回一審法院重審，一、二審就算存在程序瑕疵，也未對王艷平的合法權(quán)益產(chǎn)生影響，本案沒有再審必要。請求駁回王艷平的再審申請。

開福區(qū)國土分局未提交書面答辯意見。

本院經(jīng)審查認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關(guān)是被告。《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第三條第一款第（三）項規(guī)定，原告所起訴的被告不適格，人民法院應(yīng)當告知原告變更被告，原告拒絕變更的，裁定駁回起訴。本案中，對王艷平的房屋實施強制拆除行為的是秀峰辦，秀峰辦是本案的適格被告。沒有證據(jù)證明開福區(qū)政府、開福區(qū)城管執(zhí)法局和開福區(qū)國土分局實施強制拆除行為，上述三機關(guān)不是本案適格被告。經(jīng)釋明王艷平拒絕變更被告，一、二審駁回王艷平對上述三機關(guān)的起訴，事實清楚，適用法律法規(guī)正確，審判程序合法。王艷平主張上述三機關(guān)與秀峰辦共同實施強制拆除行為，缺乏證據(jù)佐證，本院不予支持。

《中華人民共和國行政強制法》第十三條規(guī)定，行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定；法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關(guān)應(yīng)當申請人民法院強制執(zhí)行。第四十四條規(guī)定，對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強制拆除的，應(yīng)當由行政機關(guān)予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除。也就是說，對于違法建筑的強制拆除，必須要由法律授權(quán)享有強制執(zhí)行權(quán)的國家機關(guān)實施；實施強制拆除前，行政機關(guān)作出限期拆除違法建筑的行政處罰決定，并予以公告；行政處罰決定指定的合理期限內(nèi)，被處罰人不自行拆除的，在對限期拆除違法建筑行政處罰行為申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的法定期限屆滿后，行政機關(guān)可以依法自行強制執(zhí)行或者申請人民法院強制執(zhí)行。本案中，沒有證據(jù)證明在實施強制拆除行為之前，有權(quán)對違法占地、違法建筑行使行政處罰權(quán)的土地管理部門或者城鄉(xiāng)規(guī)劃部門已經(jīng)對王艷平作出限期拆除違法建筑的行政處罰決定，也沒有證據(jù)證明開福區(qū)政府根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定責(zé)成秀峰辦實施強制拆除行為。秀峰辦實施被訴強制拆除行為，缺少作為強制拆除執(zhí)行依據(jù)的行政處罰決定，未經(jīng)公告程序，沒有強制執(zhí)行的法定職權(quán)。該行政強制執(zhí)行行為事實不清、主要證據(jù)不足，違反法定程序，超越職權(quán)。鑒于被訴強制拆除行為屬于事實行為，并無可撤銷內(nèi)容，一、二審判決確認該行為違法，符合《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項規(guī)定。王艷平申請再審，請求撤銷該項判決，沒有事實和法律根據(jù)，本院不予支持。至于王艷平的行政賠償訴訟請求，二審判決已發(fā)回長沙市中級人民法院重審，王艷平可在重審程序中主張權(quán)利，予以解決。請求再審沒有實際意義，本案不予再審。王艷平還主張一、二審超審限作出裁判，審判程序違法。但是，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（五）項規(guī)定，違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的，才構(gòu)成再審的充分理由，僅以審判程序違法為由申請再審，理由不能成立。

綜上，王艷平的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（五）項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：

駁回王艷平的再審申請。

審判長　　郭修江

審判員　　龔　斌

審判員　　熊俊勇

二〇一八年九月二十八日

法官助理 黃寧暉

書記員 陳清玲

ABOUT

北京來碩律師事務(wù)所是經(jīng)北京市司法局批準于2013年12月成立的合伙制事務(wù)所。自成立以來，來碩秉持客戶至上的理念，盡心竭力為客戶提供優(yōu)質(zhì)、高效的法律服務(wù)。針對征地拆遷業(yè)務(wù)，我們配備了專業(yè)的律師團隊，團隊律師均具備豐富的經(jīng)驗。我所成功代理了江西省龍南縣房屋拆遷案件、解某訴河北省某縣政府的房屋征收決定案件及丁漢忠案件等多個具有社會影響力的典型案例，其中江西省龍南縣房屋拆遷案件被最高人民法院評選為征地拆遷十大案例，解某訴河北省某縣政府房屋征收決定案件入選2014推動河北法治進程十大案例，丁漢忠案件是一起典型的因強拆導(dǎo)致的血案，此案在全國范圍內(nèi)引起了廣泛的關(guān)注。來碩以“誠謹、仁愛、專注、良知”為宗旨，現(xiàn)已成為在征地拆遷、行政訴訟領(lǐng)域享有盛譽的律師事務(wù)所之一。

聯(lián)系電話:010-64252899、手機(微信):13601297308