裁判要旨

現行集體土地征收制度的本質是國家基于公共利益需要實施征收，并由國家依法給予公平合理補償的制度，市、縣人民政府是代表國家負責具體征收與補償的法定行政主體。職權之所在，即義務之所在，也即責任之所在。市、縣人民政府有權代表國家組織實施征收，也負有確保被征收人通過簽訂協議或者以補償決定等方式取得公平補償的義務。市、縣人民政府可以結合實際需要，要求土地管理部門具體組織實施本行政區域的土地房屋征收補償工作，或者委托鄉鎮人民政府、區（縣）征地事務機構等主體從事具體的補償安置事宜，但市、縣人民政府不因此即免除法定補償安置義務，在被征收人未簽訂補償安置協議的情況下，市、縣人民政府或其指定的土地管理部門依法應當以書面形式作出補償安置決定，履行補償安置義務。否則，被征收人可以依法請求市、縣人民政府或其指定的土地管理部門依法履行補償安置職責，要求依法作出包含補償安置內容的補償安置等決定。

基本案情及法院裁判

某開發部訴上海市閔行區人民政府不履行行政補償法定職責案

最高人民法院（2018）最高法行再124號行政裁定

基本案情

法院經審理查明：2017年1月27日，某開發部向上海市第一中級人民法院提起行政訴訟稱：某開發部于2000年與上海市閔行區塘灣村委會、上海申某實業有限公司（以下簡稱申某公司）簽訂《房地產權轉讓合同》，由某開發部有償取得上海市蓮花南路*號兩塊集體建設用地使用權，以及地上房屋等所有權。之后，上海市閔行區人民政府（以下簡稱閔行區政府）作出滬閔府征告〔2011〕第73號《征收土地方案公告》，征收包括上述集體建設用地在內的上海市吳涇鎮蓮花路西南潮浜南地塊集體土地。因案涉地上房屋等建筑物于2013年5月被非法征收拆除未得到合理補償，某開發部于2016年7月24日向閔行區政府申請履行土地房屋征收補償法定職責，閔行區政府未予答復。請求判令閔行區政府依法履行案涉土地房屋征收補償法定職責；采取補救措施，對上海市蓮花南路*號兩處建設用地上由某開發部經合同轉讓并獨資建造的房屋、水泥場地等依法給予征收補償。

上海市第一中級人民法院于2017年3月16日作出（2017）滬01行初61號行政裁定，對某開發部的起訴不予立案。

一審宣判后，某開發部不服提起上訴，上海市高級人民法院于2017年7月7日作出（2017）滬行終177號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。

二審宣判后，某開發部向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2018年12月19日作出（2018）最高法行再124號行政裁定：1.撤銷上海市高級人民法院（2017）滬行終177號行政裁定，撤銷上海市第一中級人民法院（2017）滬01行初61號行政裁定；2.指令上海市第一中級人民法院受理本案。

裁判理由

法院生效裁判認為：現行集體土地征收制度的本質是國家基于公共利益需要實施征收，并由國家依法給予公平合理補償的制度，市、縣人民政府是代表國家負責具體征收與補償的法定行政主體。職權之所在，即義務之所在，也即責任之所在。市、縣人民政府有權代表國家組織實施征收，也負有確保被征收人通過簽訂協議或者以補償決定等方式取得公平補償的義務。市、縣人民政府可以結合實際需要，要求土地管理部門具體組織實施本行政區域的土地房屋征收補償工作，或者委托鄉鎮人民政府、區（縣）征地事務機構等主體從事具體的補償安置事宜，但市、縣人民政府不因此即免除法定補償安置義務，在被征收人未簽訂補償安置協議的情況下，市、縣人民政府或其指定的土地管理部門依法應當以書面形式作出補償安置決定，履行補償安置義務。否則，被征收人可以依法請求市、縣人民政府或其指定的土地管理部門依法履行補償安置職責，要求依法作出包含補償安置內容的補償安置等決定。

本案中，某開發部與塘灣村委會于2000年4月簽訂協議，由某開發部自塘灣村委會處受讓1.32畝集體建設用地使用權、兩幢樓房及附屬設施等地上建筑物產權，并約定由塘灣村委會負責辦理房地產權過戶手續。某開發部與塘灣村委會、申某公司還分別于2002年、2004年、2005年簽訂相關協議，就增加的集體土地使用權及相關費用作出約定，還約定塘灣村委會及申某公司均認可某開發部擁有對涉案房屋和土地相當于產權證書的相應物權。結合原上海縣人民政府于1990年12月27日核發的《上海縣土地使用權申請登記表》，案涉協議轉讓的是塘灣村委會所屬的集體經營性建設用地上已經建成的房屋而非宅基地和耕地，不違反《中華人民共和國土地管理法》禁止性規定。有關行政主體對申某公司未經批準建造上海某閥門廠而予行政處罰決定并批準補辦土地使用手續及核發建設用地批準書等，表明協議主體對所涉土地已經依法取得建設用地使用權，而現行法律法規并不禁止特定情形下集體建設用地使用權可以依法流轉。

塘灣村委會在案涉協議中均認可某開發部擁有對涉案房屋和土地的全部權利，且約定如遇拆遷由塘灣村委會負責某開發部依法應取得的全部的政策性補償安置費用。某開發部未依約取得案涉集體建設用地使用權證和房屋所有權證，主要系塘灣村委會未依法及時履約所致。因長期以來案涉不動產均由某開發部占有、使用、收益及經許可自建部分房屋，某開發部是適格的被征收人和補償安置相對人，而塘灣村委會、申某公司、吳涇鎮規劃辦等相繼與某開發部協商案涉補償安置事宜。某開發部有權主張其依法應當獲得的補償安置權益，而閔行區政府作為案涉征收實施主體，依法也負有相應補償安置義務。因某開發部先后提起過多起民事和行政訴訟，而其補償安置爭議問題仍未有效解決。且即便某開發部通過民事訴訟解決與塘灣村委會、申某公司之間的返還補償安置款糾紛，某開發部所實際獲得的補償，仍將受限于塘灣村委會、申某公司因無權處分簽訂的案涉補償協議所確定的補償，而仍無法直接、一次性解決案涉補償安置糾紛，無法有效保障某開發部合法權益，無法充分體現公平合理補償原則。因案涉房屋已經被實際拆除而閔行區政府并未依法對再審申請人作出任何補償，此前提下，再審申請人依法既可以提起行政強制附帶行政賠償訴訟，也可以提起請求履行補償安置法定職責訴訟，本案再審申請人起訴請求閔行區政府履行征收補償法定職責，再審申請人對起訴權利、起訴對象、訴訟類型所進行的選擇，人民法院應予尊重。

根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第六項規定，申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的，公民、法人或者其他組織可以提起行政訴訟；第二十五條第一款規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟；第二十六條第一款規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告；第五十一條第一款規定，人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案。本案某開發部提供的相應的證據能夠證明案涉房屋系在閔行區政府組織實施征收過程中被拆除，而閔行區政府及閔行區土地管理部門也分別為《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》第五條第一款、第二款所規定的負責征地房屋補償工作主體和組織實施征地房屋補償工作主體。因此，某開發部訴請閔行區政府履行補償安置職責，符合法定登記立案條件。一、二審法院認為尚無生效裁判和證據可以證明閔行區政府征收、拆除了本案所涉的房屋等建筑物，從而并非補償安置義務主體的認定，系對《中華人民共和國土地管理法》確立的集體土地征收與補償制度的錯誤理解，一、二審法院分別對某開發部的起訴不予立案及駁回上訴，適用法律確有錯誤，依法應予糾正。

（來源：最高人民法院行政庭）

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