裁判要旨

1.行政協(xié)議的要素：行政協(xié)議是指行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。行政協(xié)議主要包括以下五個方面的要素：①主體要素。行政協(xié)議的主體是行政主體和行政相對人，其中具有優(yōu)勢地位的行政主體是不可缺少的主體。②目的要素。行政協(xié)議的目的是為了實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)這一行政法上的目的。③職責(zé)要素。是指行政機關(guān)簽訂行政協(xié)議必須是行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)的一種方式。④內(nèi)容要素。是指行政主體與行政相對人之間簽訂合同的內(nèi)容是行政法上的權(quán)利義務(wù)。⑤意思要素。是指行政主體與行政相對人簽訂行政協(xié)議必須經(jīng)過協(xié)商，意思表示一致。

2.行政機關(guān)因故無法繼續(xù)履行協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)盡到相應(yīng)的附隨義務(wù)：在行政協(xié)議法律關(guān)系中，作為行使行政管理職責(zé)的行政機關(guān)更應(yīng)當(dāng)誠實守信地履行其與公民、法人或者其他組織簽訂的行政協(xié)議，若確因重大政策調(diào)整或出于維護公共利益需要而無法繼續(xù)履行協(xié)議的，也應(yīng)當(dāng)盡到相應(yīng)的附隨義務(wù)，即在合理時間內(nèi)及時通知協(xié)議另一方并說明不能繼續(xù)履約的理由，對因不能繼續(xù)履約而給協(xié)議另一方造成的損失予以補償或采取補救措施等。

裁判文書

遼寧省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2019）遼行終810號

上訴人（原審被告）：葫蘆島市連山區(qū)人民政府，住所地葫蘆島市連山區(qū)東城中路9號。

法定代表人：張猛，該區(qū)政府代區(qū)長。

委托訴訟代理人：張潔冰，該區(qū)政府工作人員。

委托訴訟代理人：佟月明，遼寧興連律師事務(wù)所律師。

被上訴人（原審原告）：錦州億達房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，住所地錦州市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。

法定代表人：陳煥岐，該公司總經(jīng)理。

委托訴訟代理人：單峰，男，1965年10月24日生，漢族，該公司職員，住址長春市寬城區(qū)。

委托訴訟代理人：沈堅，遼寧岱恒律師事務(wù)所律師。

錦州億達房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱億達公司）訴葫蘆島市連山區(qū)人民政府（以下簡稱連山區(qū)政府）履行行政協(xié)議一案，葫蘆島市中級人民法院作出了（2018）遼14行初156號行政判決，連山區(qū)政府不服，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭進行了審理，并于2019年8月7日對雙方當(dāng)事人進行了詢問。上訴人連山區(qū)政府的委托訴訟代理人張潔冰、佟月明，被上訴人億達公司的委托訴訟代理人單峰、沈堅到庭參加了詢問活動。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院經(jīng)審理查明：2003年12月20日，葫蘆島市東城經(jīng)濟區(qū)管理委員會（甲方）與北寧市政工程公司葫蘆島項目經(jīng)理部（乙方）簽訂《投資回報協(xié)議書》，約定建設(shè)東城經(jīng)濟區(qū)5號路工程，乙方同意投資工程的前期費用并墊付工程主體費用，回報率均為年息10%。甲方如不能返還乙方投資工程的前期費用及工程主體費用，則以東城經(jīng)濟區(qū)土地折價抵頂；2005年12月20日，葫蘆島市東城經(jīng)濟區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司作為甲方，與錦州億達房地產(chǎn)開發(fā)有限公司作為乙方，根據(jù)2003年12月20日簽訂的投資回報協(xié)議的內(nèi)容，簽訂了一份《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，約定甲方同意以東城區(qū)存量出讓土地抵頂所欠乙方道路工程前期費用及工程款，本息合計1858.47萬元人民幣。土地面積62.1955畝，土地價格每畝25萬元人民幣，總金額合計1554.8875萬元；2006年1月14日，葫蘆島市東城經(jīng)濟區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司作為甲方，與錦州億達房地產(chǎn)開發(fā)有限公司作為乙方，根據(jù)2005年12月20日簽訂的土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議的內(nèi)容，就轉(zhuǎn)讓給乙方土地有關(guān)事宜又達成了一份《補充協(xié)議》，約定甲方轉(zhuǎn)讓給乙方的土地類型為住宅用地，甲方轉(zhuǎn)讓給乙方的土地類型不是住宅用地的，由甲方負責(zé)變更為住宅用地，發(fā)生的費用由甲方承擔(dān)。乙方已履行完相關(guān)手續(xù)，并已交完全部62.1955畝土地契稅，且甲方轉(zhuǎn)讓乙方的上述土地已有52.2265畝的住宅用地已辦完轉(zhuǎn)讓手續(xù)，剩余的9.969畝因為是倉儲用地，無法辦理相關(guān)轉(zhuǎn)讓手續(xù)，需甲方在2006年5月前負責(zé)辦理完，成為住宅用地，并承擔(dān)所發(fā)生的費用。2006年8月31日，葫蘆島市東城經(jīng)濟區(qū)管理委員會（甲方）與北寧市政工程公司葫蘆島項目經(jīng)理部（乙方）簽訂《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》，涉及本案的主要內(nèi)容是：甲、乙雙方于2003年6月15日簽訂的《2#道路及排水、縱一路、縱二路及排水》，2004年3月15日簽訂的《5#道路及排水工程》，2004年6月10日簽訂的《1#道路及排水工程》三個施工合同，按工程計劃進行了施工，并對已完成的工程進行了二審決算。根據(jù)連山區(qū)政府關(guān)于把東城區(qū)未完成的道路工程移交給連山區(qū)交通局施工的意見，甲、乙雙方經(jīng)協(xié)商，就終止上述三個施工合同達成如下協(xié)議：五、乙方投資及回報，按甲、乙雙方2003年12月20日簽訂的《投資回報協(xié)議書》執(zhí)行，土地價格仍為每畝25萬元（土地價格含出讓金）以土地抵頂投資工程款。該土地（西至五號路邊線，北至二號路，南至一號路，東至縱一路及錦北回遷樓西側(cè)建筑紅線）的手續(xù)根據(jù)雙方2005年12月20日簽訂的《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》及2006年1月14日簽訂的《補充協(xié)議》約定，由甲方辦理。甲、乙雙方的計息（年率10%）的終止日期為2006年8月31日。上述幾份協(xié)議簽訂后，2010年3月10日，原告億達公司向東城區(qū)管委會支付《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》第五條約定指向地塊的動遷費900000元。2010年8月9日，億達公司分兩筆支付給連山區(qū)財政局2273322.4元征地成本。經(jīng)原告多次催促，葫蘆島市東城經(jīng)濟區(qū)管理委員會一直沒有按照《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》第五條約定履行。2018年10月26日，原告訴至原審法院，請求由被告履行《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》第五條約定，并承擔(dān)訴訟費用。另查明，2005年12月20日，億達公司（甲方）與北寧市政工程公司葫蘆島項目經(jīng)理部（乙方）簽訂承諾書，2003年至2004年，北寧市政葫蘆島項目經(jīng)理部在葫蘆島市××經(jīng)濟區(qū)××＃路、××＃路、××＃路等工程，東城區(qū)管委會給付部分工程款，剩余工程款乙方北寧市政葫蘆島項目經(jīng)理部同意由甲方錦州億達房地產(chǎn)開發(fā)有限公司進行結(jié)算。當(dāng)時由于東城區(qū)管委會無力償還此款，用土地抵頂部分工程款給錦州億達房地產(chǎn)開發(fā)有限公司。雙方協(xié)商同意從2005年12月20日開始，與葫蘆島市東城經(jīng)濟區(qū)管理委員會之間的一切債權(quán)、債務(wù)均由錦州億達房地產(chǎn)開發(fā)有限公司承擔(dān)，北寧市政工程公司葫蘆島項目經(jīng)理部不負任何責(zé)任。另查明，經(jīng)遼寧省高級人民法院（2016）遼行終206號行政裁定及葫蘆島市中級人民法院（2016）遼14行初129號行政判決確認的事實：葫蘆島市東城經(jīng)濟區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司成立于2003年，系葫蘆島市東城經(jīng)濟區(qū)管理委員會和其他自然人共同出資設(shè)立的有限責(zé)任公司，葫蘆島市東城經(jīng)濟區(qū)管理委員會占股份99.1866%。現(xiàn)葫蘆島市東城經(jīng)濟區(qū)管理委員會撤編，人員回歸葫蘆島市連山區(qū)人民政府各職能部門。

億達公司提起本訴時起訴狀中載明的訴訟請求是：1、請求被告履行其與北寧市市政工程公司葫蘆島項目經(jīng)理部簽訂的《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》第五項約定，為原告辦理13385平方米（折合20.08畝，位于葫蘆島市××山區(qū)東城區(qū)，四至為西至五號路邊線，北至二號路，南至橫一路，東至錦北回遷樓西側(cè)建筑紅線）的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)，同時承擔(dān)相應(yīng)費用。2、本案訴訟費用由被告承擔(dān)。

原審法院認為：根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第二十條第一款“行政機關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機構(gòu)，以自己的名義作出行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機構(gòu)的行政機關(guān)為被告”的規(guī)定，本案中，葫蘆島市東城經(jīng)濟區(qū)管理委員會作為被告葫蘆島市連山區(qū)人民政府組建的機構(gòu)，其以自己名義作出的行政行為，葫蘆島市連山區(qū)人民政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。綜合各方當(dāng)事人的意見，本案的爭議焦點是：一、原告的起訴是否符合起訴條件，包括是否是行政案件受案范圍、原告的起訴是否超過法定起訴期限、是否屬于重復(fù)起訴；二、被訴的協(xié)議是否有效，是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行。

一、關(guān)于原告的起訴是否符合法定起訴條件問題，分述如下：1、被訴協(xié)議是否屬于行政案件受案范圍。2006年8月31日，葫蘆島市東城經(jīng)濟區(qū)管理委員會與北寧市政工程公司葫蘆島項目經(jīng)理部簽訂的《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》是對建設(shè)東城經(jīng)濟區(qū)1#、2#、5#道路工程終止的相關(guān)約定。因該工程為市政工程，是行政機關(guān)為了實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（十一）認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的”規(guī)定的行政協(xié)議。另，被訴協(xié)議約定按照2003年12月20日，葫蘆島市東城經(jīng)濟區(qū)管理委員會與北寧市政工程公司葫蘆島項目經(jīng)理部簽訂的《投資回報協(xié)議書》、2005年12月20日簽訂的《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》及2006年1月14日簽訂的《補充協(xié)議》約定，執(zhí)行土地價格、土地性質(zhì)、辦理土地相關(guān)手續(xù)的問題。上述三個協(xié)議已經(jīng)被發(fā)生法律效力的遼寧省高級人民法院（2016）遼行終206號行政裁定及葫蘆島市中級人民法院（2016）遼14行初129號行政判決認定為一個整體的行政協(xié)議。而2006年8月31日，葫蘆島市東城經(jīng)濟區(qū)管理委員會與北寧市政工程公司葫蘆島項目經(jīng)理部簽訂的《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》第五條中表述的土地四至的范圍包含上述三個協(xié)議中約定土地的面積，故《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》應(yīng)當(dāng)是上述三個協(xié)議的延續(xù)，為一個整體行政協(xié)議。被告連山區(qū)政府主張所訴的協(xié)議不屬于行政協(xié)議，不屬于人民法院行政案件受案范圍的觀點，本院不予支持。2、原告的起訴是否超過法定起訴期限。通過本案有效證據(jù)看，2006年8月31日，協(xié)議簽訂后，原告分別于2010年3月10日、8月9日，向被告連山區(qū)政府支付900000元動遷費及2273322.4元征地成本。2017年7月28日，被告連山區(qū)政府又配合原告辦理了《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》第五條約定的部分地塊的不動產(chǎn)權(quán)證（遼（2017）不動產(chǎn)權(quán)第0014377號）。故，在協(xié)議簽訂后，被告一直未履行期間，原告的起訴期限符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條第一款“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)”的規(guī)定，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)，原告于2018年10月26日，提起行政訴訟沒有超過起訴期限。3、原告的起訴是否屬于重復(fù)起訴。本案原告在2018年4月3日向本院提起行政訴訟時的訴訟請求是“要求被告連山區(qū)政府繼續(xù)履行《投資回報協(xié)議書》、《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》、《補充協(xié)議》，辦理剩余20畝住宅用地的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)，承擔(dān)相應(yīng)的過戶、辦證費用”。本院作出的（2018）遼14行初73號行政裁定認為：原告要求被告繼續(xù)履行的三個協(xié)議中無法確定訴求中20畝土地來源，屬于訴訟請求不明確，因原告未予變更而駁回了原告的起訴。但億達公司在本案的訴訟請求已經(jīng)明確具體且所訴的行政行為是《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》，原告的起訴符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規(guī)定的條件。故，被告連山區(qū)政府主張原告的起訴屬于重復(fù)起訴的觀點，本院不予支持。

二、關(guān)于被訴的協(xié)議是否有效，是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行的問題。

2006年8月31日，葫蘆島市東城經(jīng)濟區(qū)管理委員會與北寧市政工程公司葫蘆島項目經(jīng)理部簽訂的《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》，是雙方真實意思表示，其主要條款不違反法律和行政法規(guī)的強制性規(guī)定，且雙方約定的辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)事宜在2017年7月28日時還在履行，故被訴系有效協(xié)議。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第五十四條“建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得”、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十三條“土地使用權(quán)出讓可以采取下列方式：（一）協(xié)議；（二）招標(biāo)；（三）拍賣。依照前款規(guī)定方式出讓土地使用權(quán)的具體程序和步驟，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定”的規(guī)定，被訴協(xié)議第五條約定的內(nèi)容為有償出讓方式取得本案爭議地塊的使用權(quán)，該約定符合上述法律的規(guī)定。從維護政府誠信角度看，被訴協(xié)議與《投資回報協(xié)議書》、《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》、《補充協(xié)議》是一個整體協(xié)議，連山區(qū)政府已經(jīng)按照《投資回報協(xié)議書》履行了《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》、《補充協(xié)議》的約定義務(wù)，也應(yīng)當(dāng)履行被訴協(xié)議約定的義務(wù)。本案爭議地塊原為集體土地，在2010年，原告億達公司向被告連山區(qū)政府繳納了被訴協(xié)議約定地塊的補償費及動遷費用（其中土地補償費2273322.40元，大棚動遷費900000元）。且2010年12月28日，被訴協(xié)議約定的地塊，被遼寧省人民政府批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。故，原告億達公司完成了協(xié)議的約定事項，且被訴協(xié)議第五條指向的地塊已經(jīng)被征收為國有建設(shè)用地。故，被告連山區(qū)政府也應(yīng)當(dāng)履行被訴協(xié)議。綜上，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十八條第一款之規(guī)定，判決：被告葫蘆島市連山區(qū)人民政府履行2006年8月31日簽訂的《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》第五條。（即乙方投資及回報，按甲、乙雙方2003年12月20日簽訂的《投資回報協(xié)議書》執(zhí)行，土地價格仍為每畝25萬元（土地價格含出讓金）以土地抵頂投資工程款。該土地（西至五號路邊線，北至二號路，南至一號路，東至縱一路及錦北回遷樓西側(cè)建筑紅線）的手續(xù)根據(jù)雙方2005年12月20日簽訂的《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》及2006年1月14日簽訂的《補充協(xié)議》約定，由甲方辦理。）案件受理費50.00元，由被告葫蘆島市連山區(qū)人民政府負擔(dān)。原告預(yù)交受理費46800.00元，退還原告。

連山區(qū)政府上訴稱：1、上訴人與被上訴人之間雖然此前存在行政爭議，人民法院生效判決確定有關(guān)協(xié)議為行政協(xié)議，但是被上訴人所述《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》涉及的協(xié)議內(nèi)容就是以物抵債，用土地使用權(quán)支付工程款，屬于民事協(xié)議范疇，依法不應(yīng)按照行政案件予以受理。2、被上訴人提交的證據(jù)遼政地字（2010）1332號《關(guān)于葫蘆島市實施市級規(guī)劃批次用地的批復(fù)》征地雖然完成，地塊確實位于一審判決所述的位置，但是該地塊中心尚有2405平方米土地屬于錦北村集體土地，沒有得到批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，因此一審判決要求執(zhí)行協(xié)議內(nèi)容，客觀上是無法實現(xiàn)的。3、被上訴人在一審提出的訴訟請求不夠明確，導(dǎo)致一審判決的事項不明確，客觀上無法履行。土地手續(xù)辦理究竟包括哪些事項并沒有明確，土地手續(xù)辦理包括很多方面，該地塊的規(guī)劃條件早已經(jīng)調(diào)整，目前新的規(guī)劃條件尚不具備，不是單純的土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓就可以實現(xiàn)目的。4、原協(xié)議約定用土地使用權(quán)來抵頂工程款不符合有關(guān)法律規(guī)定，違反了土地出讓必須經(jīng)過招拍掛的法律規(guī)定，這種約定是無效的。請求撤銷一審判決，駁回被上訴人的訴訟請求。

億達公司答辯稱：一審判決正確，適用法律正確，應(yīng)依法維持。一、《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》屬于行政協(xié)議，本案屬于行政訴訟受案范圍。1、從時間順序上看，《投資回報協(xié)議書》、《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》、《承諾書》、《補充協(xié)議》與《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》之間具有時間上的先后順序及承繼關(guān)系。2、從內(nèi)容上看，《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》是東城管委會為了履行《投資回報協(xié)議書》約定及解決《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》中未能償還的303.5825萬元債務(wù)問題而簽訂的協(xié)議。其與《投資回報協(xié)議書》、《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》等系有機統(tǒng)一整體，其核心問題是解決北寧市政轉(zhuǎn)讓給億達公司的債權(quán)問題，而該債權(quán)來源于東城區(qū)管委會的市政工程建設(shè)，屬于公共行政管理范疇，是行政機關(guān)為了實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。而東城管委會作為連山區(qū)政府設(shè)立的派出機構(gòu)，其以自己名義作出的行政行為應(yīng)視為受連山區(qū)政府委托實施的行政行為，應(yīng)由連山區(qū)政府承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。二、案涉地塊已于2010年變?yōu)閲型恋兀鳛楹J島市實施市級規(guī)劃建設(shè)用地。上訴人在一審?fù)徶胁⑽聪蚍ㄍヌ峁霸诒景笭幾h地塊中心尚有2405平方米土地屬于葫蘆島市連山區(qū)錦郊街道錦北村集體土地”的相關(guān)證據(jù)予以證明，應(yīng)承擔(dān)舉證不能的責(zé)任。三、被上訴人的訴訟請求是明確的。被上訴人在一審提出的訴訟請求是要求上訴人履行《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》中第五項約定的內(nèi)容，為被上訴人辦理13385平方米、折合20.08畝的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)。因此，被上訴人的訴訟請求是明確的，跟一審判決的內(nèi)容也是一致的。上訴人說該地塊的規(guī)劃條件早已經(jīng)調(diào)整，新的規(guī)劃條件尚不具備，但在一審?fù)徶胁⑽刺峁┫鄳?yīng)證據(jù)予以證明，而上訴人以前已經(jīng)按照《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》中的約定履行了為被上訴人辦理部分相關(guān)土地使用權(quán)出讓手續(xù)，那么現(xiàn)在也應(yīng)該按照約定繼續(xù)履行為被上訴人辦理剩余部分相關(guān)土地使用權(quán)出讓手續(xù)。四、《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》中約定的內(nèi)容合法有效，符合法律規(guī)定，應(yīng)依法履行。1、從維護行政協(xié)議當(dāng)事人各方合法權(quán)益及政府誠信角度看，《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》不違反法律、行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，該協(xié)議系有效合同。協(xié)議簽訂后東城區(qū)管委會及其后承接?xùn)|城管委會權(quán)利義務(wù)的上訴人應(yīng)誠實履行協(xié)議約定義務(wù)，而且履行上述協(xié)議書的義務(wù)與履行先期簽訂的《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》、《補充協(xié)議》義務(wù)的種類相同，性質(zhì)一致，屬于履行《投資回報協(xié)議書》約定這一整體的部分之一，而且上訴人前期已經(jīng)履行了《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》、《補充協(xié)議》中約定的義務(wù)，現(xiàn)在也應(yīng)該繼續(xù)履行《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》中約定的義務(wù)。2、從法律規(guī)定和行政協(xié)議的履行角度看，《土地管理法》第五十四條規(guī)定，建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得。《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》是國務(wù)院于1990年5月19日頒布的行政法規(guī)，第十三條規(guī)定：土地使用權(quán)出讓可以采取下列方式：1、協(xié)議；2、招標(biāo)；3、拍賣。而《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》是國土資源部制定的于2007年11月1日施行的部門規(guī)章，行政法規(guī)的效力要高于部門規(guī)章。另外，國務(wù)院第590號令《國有土地上房屋征收與補償條例》是于2011年1月19日施行的，在該條例實施之前都是由開發(fā)商進行動遷補償，而被上訴人基于對行政機關(guān)的信賴，在沒有辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的情況下，在該條例實施之前于2010年3月份就承擔(dān)了本案爭議地塊的補償及動遷費用317.33224萬元，代替上訴人履行了該地塊的全部征收工作。因此，《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》中約定用土地使用權(quán)來抵頂工程款并沒有違反國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定，其約定有效，應(yīng)依法履行。而且上訴人以前沒有經(jīng)過招拍掛已經(jīng)按照《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》中的約定履行了為被上訴人辦理部分相關(guān)土地使用權(quán)出讓手續(xù)。因此，現(xiàn)在也應(yīng)該繼續(xù)根據(jù)《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》中約定的義務(wù)為被上訴人辦理剩余土地使用權(quán)出讓手續(xù)。3、本案爭議地塊的土地使用權(quán)出讓金為502萬元（25萬×20.8畝），而被上訴人承擔(dān)317.33224萬元補償動遷費用后，再加上以前上訴人欠被上訴人303.5825萬元和山皮石款32.95938萬元，被上訴人已經(jīng)實際支付土地使用權(quán)出讓金6538741.2萬元，超額151.87412萬元完成了土地使用權(quán)出讓金的繳付義務(wù)，故上訴人應(yīng)當(dāng)在辦理審批及動遷、補償工作之后，及時與被上訴人簽訂土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議，辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并承擔(dān)相應(yīng)的稅費。綜上，一審判決正確，適用法律正確，應(yīng)依法維持。

本院經(jīng)審理查明的事實與原審一致，本院予以確認。

另查明，億達公司認為連山區(qū)政府、連山區(qū)國土資源局未辦理倉儲用地產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)，于2015年8月14日向葫蘆島市中級人民法院提起行政訴訟。該院認為，原告請求二被告依照《補充協(xié)議》、《函》及《承諾書》辦理9.969畝倉儲土地產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)，并承擔(dān)相應(yīng)費用，不屬于行政案件受理范圍。于2015年12月15日作出（2015）葫行初字第000122號行政裁定，駁回億達公司的起訴。億達公司不服，上訴至本院。本院經(jīng)審理，認為《變更函》和《承諾書》并非只是對發(fā)改、規(guī)劃部門的情況說明，同時也是對繼續(xù)履行《補充協(xié)議》所作的行政承諾，上訴人基于對行政機關(guān)的信賴在沒有辦理土地性質(zhì)變更、沒有取得土地使用證的情況下先行開工建設(shè)，其要求被上訴人履行行政承諾屬于行政訴訟的受案范圍。于2016年6月15日作出（2016）遼行終206號行政裁定，撤銷（2015）葫行初字第122號行政裁定，指令原審法院繼續(xù)審理。葫蘆島市中級人民法院于2016年12月29日作出了（2016）遼14行初129號行政判決，認為原告基于對行政機關(guān)的信賴，在沒有辦理土地性質(zhì)變更、沒有取得土地使用證的情況下先行開工建設(shè)，并已經(jīng)完工，故二被告應(yīng)當(dāng)履行《補充協(xié)議》所作出的承諾。判決連山區(qū)政府、連山區(qū)國土資源局于判決生效后60日內(nèi)履行2009年9月8日《關(guān)于辦理土地產(chǎn)權(quán)證變更的承諾書》的承諾內(nèi)容。該判決已經(jīng)發(fā)生法律效力。

再查明，2010年12月28日，遼寧省人民政府作出《關(guān)于葫蘆島市實施市級規(guī)劃批次用地的批復(fù)》（遼政地字[2010]1332號），同意將連山區(qū)錦郊街道錦北村集體未利用地2.3835公頃征為國有，作為葫蘆島市實施市級規(guī)劃建設(shè)用地。案涉地塊包含在該批復(fù)之內(nèi)。

又查明，葫蘆島市東城經(jīng)濟區(qū)管理委員會與北寧市政工程公司葫蘆島項目經(jīng)理部簽訂的《投資回報協(xié)議書》涉及的土地與案涉《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》系同一地塊。根據(jù)該地塊相關(guān)權(quán)利義務(wù)的履行情況可將其分為三個部分：第一部分52.2265畝的土地已開發(fā)建設(shè)完畢（其中42.1431畝連山區(qū)政府于2009年9月2日頒發(fā)了連山國用[2009]第110351號《國有土地使用權(quán)證》；6.5087畝連山區(qū)政府于2017年7月28日頒發(fā)了遼[2017]葫蘆島市不動產(chǎn)權(quán)第0014377號不動產(chǎn)權(quán)證書）；第二部分9.969畝亦已開發(fā)建設(shè)完畢，系生效判決要求連山區(qū)政府、連山區(qū)國土資源局履行承諾的部分，該部分目前尚未辦理相關(guān)權(quán)利憑證（第一部分和第二部分共62.1955畝土地中，已辦理權(quán)利憑證的42.1431畝、6.5087畝以及法院生效判決要求連山區(qū)政府履行承諾的9.969畝共計58.4777畝，剩余的已開發(fā)建設(shè)完成的3.7178畝未包含在億達公司此次訴訟請求當(dāng)中）；第三部分即億達公司提起本訴請求履行《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》第五項約定涉及的地塊，面積為20.08畝。該部分地塊目前由億達公司占有。經(jīng)現(xiàn)場勘查，雙方對該地塊的位置及面積均無異議。

本院認為，本案的爭議焦點有三個：一是被訴協(xié)議是否屬于行政協(xié)議，是否屬于行政訴訟受案范圍；二是被訴協(xié)議是否應(yīng)予履行；三是被訴協(xié)議是否能夠履行。

關(guān)于第一個焦點問題。行政協(xié)議是指行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（十一）認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的。”行政協(xié)議主要包括以下五個方面的要素：1、主體要素。行政協(xié)議的主體是行政主體和行政相對人，其中具有優(yōu)勢地位的行政主體是不可缺少的主體。2、目的要素。行政協(xié)議的目的是為了實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)這一行政法上的目的。3、職責(zé)要素。是指行政機關(guān)簽訂行政協(xié)議必須是行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)的一種方式。4、內(nèi)容要素。是指行政主體與行政相對人之間簽訂合同的內(nèi)容是行政法上的權(quán)利義務(wù)。5、意思要素。是指行政主體與行政相對人簽訂行政協(xié)議必須經(jīng)過協(xié)商，意思表示一致。本案中，案涉《投資回報協(xié)議書》、《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》及《補充協(xié)議》約定了執(zhí)行土地價格、土地性質(zhì)、辦理土地相關(guān)手續(xù)等問題，該三個協(xié)議已經(jīng)被發(fā)生法律效力的本院（2016）遼行終206號行政裁定及葫蘆島市中級人民法院（2016）遼14行初129號行政判決認定為一個整體的行政協(xié)議。被訴《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》是對建設(shè)東城經(jīng)濟區(qū)1#、2#、5#道路工程終止的相關(guān)約定，該約定表明，根據(jù)連山區(qū)政府關(guān)于把東城區(qū)未完成的道路工程移交給連山區(qū)交通局施工的意見，經(jīng)協(xié)商，就終止三個施工合同達成本協(xié)議，其中第五條約定，乙方投資及回報，按甲、乙雙方2003年12月20日簽訂的《投資回報協(xié)議書》執(zhí)行，土地價格仍為每畝25萬元（土地價格含出讓金）以土地抵頂投資工程款。該土地（西至五號路邊線，北至二號路，南至一號路，東至縱一路及錦北回遷樓西側(cè)建筑紅線）的手續(xù)根據(jù)雙方2005年12月20日簽訂的《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》及2006年1月14日簽訂的《補充協(xié)議》約定，由甲方辦理。根據(jù)以上事實，案涉工程為市政工程項目，是連山區(qū)政府為了實現(xiàn)公共利益與億達公司訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。該協(xié)議第五條中表述的土地與《投資回報協(xié)議書》中涉及的土地系同一地塊，《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》及《補充協(xié)議》中涉及的土地包含在該協(xié)議中，是上述三個協(xié)議的延續(xù)，為一個整體協(xié)議，具有行政協(xié)議的法律特征，符合行政協(xié)議的相關(guān)要素要求，因此案涉協(xié)議屬于行政協(xié)議，屬于行政訴訟的受案范圍，原審判決對此認定正確。連山區(qū)政府主張被訴協(xié)議不屬于行政協(xié)議，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的主張不能成立，本院不予支持。

關(guān)于第二個焦點問題，從以下三個方面進行論述。

一、關(guān)于被訴協(xié)議的性質(zhì)分析。根據(jù)《投資回報協(xié)議書》的約定，協(xié)議雙方就東城經(jīng)濟區(qū)道路工程建設(shè)投資事宜達成該協(xié)議，甲方采取投資回報方式面向社會引資，乙方同意投資工程的前期費用400萬元人民幣。從上述內(nèi)容可看出，該協(xié)議實為招商引資協(xié)議，但同時該協(xié)議也規(guī)定，如果甲方不能返還前期費用及工程主體費用，則以東城經(jīng)濟區(qū)土地折價抵頂。《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》則進一步明確將東城區(qū)存量出讓件土地轉(zhuǎn)讓給億達公司抵頂相關(guān)款項。但至簽訂《補充協(xié)議》之時，雙方則對轉(zhuǎn)讓土地如何開發(fā)利用進行了明確約定：甲方轉(zhuǎn)讓給乙方的土地類型為住宅用地，甲方轉(zhuǎn)讓給乙方的土地類型不是住宅用地的，由甲方負責(zé)變更為住宅用地，發(fā)生的費用由甲方承擔(dān)。乙方已履行完相關(guān)手續(xù)，并已交完全部62.1955畝土地契稅，且甲方轉(zhuǎn)讓乙方的上述土地已有52.2265畝的住宅用地已辦完轉(zhuǎn)讓手續(xù)，剩余的9.969畝因為是倉儲用地，無法辦理相關(guān)轉(zhuǎn)讓手續(xù)，需甲方在2000年5月前負責(zé)辦理完，成為住宅用地，并承擔(dān)所發(fā)生的費用。尤其是該協(xié)議表明：“使土地盡快得以開發(fā)利用，以加快東城區(qū)開發(fā)建設(shè)的步伐，完成區(qū)委區(qū)政府的總體要求。”而至雙方簽訂《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》時，對相關(guān)問題尤其是轉(zhuǎn)讓土地問題又進一步進行了明確，該協(xié)議是上述三個協(xié)議的延續(xù)，是為了進一步明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。以上各協(xié)議的簽訂均有其清晰的脈絡(luò)，也明確表明，在雙方對引資進行道路建設(shè)的同時，雖然有以轉(zhuǎn)讓土地抵頂工程款的約定，但雙方同時對轉(zhuǎn)讓土地的開發(fā)利用作了約定，上述協(xié)議實為東城經(jīng)濟區(qū)引入民資參與城市建設(shè)的招商引資協(xié)議，而并非如連山區(qū)政府所主張的簡單的以物抵債協(xié)議。尤其是從后來的實際履行情況來看，更能印證此觀點。

二、關(guān)于被訴協(xié)議的實際履行情況。《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》是《投資回報協(xié)議書》、《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》及《補充協(xié)議》的延續(xù)，為一個整體協(xié)議。針對地塊，《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》約定的轉(zhuǎn)讓地塊與《投資回報協(xié)議書》約定的地塊相同，是對《投資回報協(xié)議書》涉及土地的進一步明確；針對具體面積及土地價格，雙方在《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》中對部分地塊的面積（62.1955畝）、土地價格（25萬元/畝）、總金額（1554.8875萬元）進行了進一步的約定；針對轉(zhuǎn)讓地塊的利用及相關(guān)手續(xù)的辦理，雙方在《補充協(xié)議》中對各自的權(quán)利義務(wù)進行了詳細的約定；最后，針對整體工程，在進行了二審決算的基礎(chǔ)上，雙方簽訂《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》，約定對億達公司的投資回報按雙方簽訂的《投資回報協(xié)議書》執(zhí)行，土地價格仍為每畝25萬元（土地價格含出讓金），該土地的手續(xù)根據(jù)《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》及《補充協(xié)議》的約定，由甲方辦理。從以上事實可看出，雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系通過簽訂上述協(xié)議逐步予以明確，而在協(xié)議的具體履行上，也經(jīng)歷了一個漸進的過程。一部分為已履行并已開發(fā)建設(shè)完成部分，共62.1955畝。根據(jù)本院查明事實，在該部分土地中，一是其中的42.1431畝連山區(qū)政府于2009年9月2日頒發(fā)了連山國用[2009]第110351號《國有土地使用權(quán)證》，6.5087畝連山區(qū)政府于2017年7月28日頒發(fā)了遼[2017]葫蘆島市不動產(chǎn)權(quán)第0014377號不動產(chǎn)權(quán)證書；二是《補充協(xié)議》中涉及的9.969畝倉儲用地部分，由于未能辦理相關(guān)手續(xù)，連山區(qū)政府作出承諾將給予其辦理，但未能履行。億達公司提起行政訴訟，法院判決連山區(qū)政府、連山區(qū)國土資源局履行承諾，為該9.969畝土地辦理相關(guān)手續(xù)。另一部分為剩余的尚未開發(fā)建設(shè)的土地，即本案訴爭土地，面積為20.08畝。關(guān)于該部分土地，一是從億達公司提交的相關(guān)票據(jù)來看，億達公司于2010年3月10日向東城區(qū)管委會交納了拆遷款90萬元，2010年8月9日分兩筆向連山區(qū)財政局以借款名義支付了225.456萬元和1.87624萬元，共計317.33224萬元，該部分款項均用于該地塊的拆遷補償，與該地塊有關(guān)的權(quán)利人均已得到補償。二是經(jīng)本院現(xiàn)場勘查，爭議地塊上現(xiàn)無房屋等其他構(gòu)筑物，四周由億達公司用圍檔圈住，即該地塊已由連山區(qū)政府交由億達公司實際占有。綜上，《關(guān)于終止修建道路施工合同的協(xié)議書》第五條中涉及土地的大部分已開發(fā)建設(shè)完畢并已辦理了相關(guān)權(quán)利憑證，而從億達公司的角度來說，爭議土地業(yè)已交由億達公司實際占有，相關(guān)協(xié)議所確定的義務(wù)其已全部履行完畢。

三、關(guān)于被訴協(xié)議的效力。被訴協(xié)議是連山區(qū)政府與億達公司經(jīng)平等協(xié)商簽訂的協(xié)議，具有法律效力，協(xié)議雙方均應(yīng)按照約定履行。關(guān)于此問題，從法律層面和契約層面進行分析：一是法律層面。從法律法規(guī)的強制性規(guī)定來看，《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規(guī)定，建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得。國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣，是政府供應(yīng)土地的重要形式。《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》第一條規(guī)定：“為規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓行為，優(yōu)化土地資源配置，建立公開、公平、公正的土地使用制度，根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律、法規(guī)，制定本規(guī)定。”該條規(guī)定體現(xiàn)的立法目的是“確立公開、公平、公正的市場原則，充分發(fā)揮市場優(yōu)化配置土地資源的作用，規(guī)范土地出讓行為”。在具體的土地利用活動中，政府依據(jù)國家政策、規(guī)劃條件、土地用途、建設(shè)要求等因素選擇適合的出讓方式。《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十三條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓可以采取下列方式：（一）協(xié)議；（二）招標(biāo)；（三）拍賣。依照前款規(guī)定方式出讓土地使用權(quán)的具體程序和步驟，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。”具體到本案，東城經(jīng)濟區(qū)管委會與億達公司簽訂的協(xié)議實為東城經(jīng)濟區(qū)管委會引入民資參與城市建設(shè)的招商引資協(xié)議。據(jù)億達公司陳述，其為第一家進入東城經(jīng)濟區(qū)管委會進行投資建設(shè)的企業(yè)，對東城經(jīng)濟區(qū)的開發(fā)建設(shè)做出了自己的貢獻。《補充協(xié)議》要求億達公司“使土地盡快得以開發(fā)利用，以加快東城區(qū)開發(fā)建設(shè)的步伐，完成區(qū)委區(qū)政府的總體要求”，即相關(guān)協(xié)議賦予了億達公司“完成區(qū)委區(qū)政府的總體要求”的土地開發(fā)利用目標(biāo)，使案涉協(xié)議的公共利益屬性及行政管理屬性更加凸顯。案涉土地在《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》將其表述為“東城區(qū)存量出讓件土地”，東城區(qū)管委會具有支配權(quán)。系列協(xié)議的簽訂是為了進一步加強東城經(jīng)濟區(qū)的城市建設(shè)，完成連山區(qū)委區(qū)政府的總體要求。而為了完成這個目標(biāo)，東城區(qū)管委會結(jié)合其經(jīng)濟狀況、城市建設(shè)實際以及土地利用情況等因素，以招商引資的形式，經(jīng)與億達公司協(xié)商，簽訂了包括案涉協(xié)議在內(nèi)的多個協(xié)議，以協(xié)議的方式對土地進行出讓并對出讓土地的利用提出了要求，并不違反法律的強制性規(guī)定，符合協(xié)議出讓土地公益性的目的要求。從法律規(guī)范所保護的利益來看，上述法律法規(guī)的立法目的是充分發(fā)揮市場優(yōu)化配置土地資源的作用，規(guī)范土地出讓行為，維護國家、社會、集體和其他市場主體的合法權(quán)益。本案中，億達公司完成了協(xié)議約定的全部內(nèi)容，相關(guān)項目亦已建設(shè)完畢。針對案涉土地，億達公司繳納了土地出讓金，支付了該地塊的拆遷補償款，與該地塊有關(guān)的權(quán)利人均已得到補償，超出協(xié)議約定履行了行政機關(guān)設(shè)定的義務(wù)。該協(xié)議并未侵犯國家、社會、集體及個人的合法權(quán)益，并不違背上述法律法規(guī)的立法目的。二是契約層面，確認被訴協(xié)議的效力符合契約的安定性原則。行政機關(guān)在作出行為之后，發(fā)現(xiàn)行政行為與生效的法律規(guī)范不相符合，基于行政合法性的要求，行政機關(guān)不僅有直接撤銷該行為的權(quán)限，而且有撤銷該行為的義務(wù)，以使其回復(fù)至合法的狀態(tài)。但這種做法顯然與基于法的安定性而產(chǎn)生的對行政行為的存續(xù)保護相悖，法的安定性與行政合法性之間的矛盾和沖突便在此時彰顯出來。在行政相對人基于法的安定性原則而有信賴利益存在并值得保護之時，行政主體不宜輕易否認自己作出的行政行為，否則會影響行政機關(guān)的誠信和已經(jīng)形成的社會關(guān)系的穩(wěn)定，本案即屬于此種情況。億達公司基于對行政機關(guān)的信賴，在沒有辦理土地性質(zhì)變更、沒有取得土地使用證的情況下先行開工建設(shè)，協(xié)議約定的事項諸如修路、土地開發(fā)利用等大部分已履行完畢，甚至協(xié)議未約定的、屬于行政機關(guān)設(shè)定新的義務(wù)的土地拆遷補償?shù)仁乱艘嘁崖男型戤叄瑓f(xié)議的目的亦已實現(xiàn)，其已經(jīng)按照雙方協(xié)議的約定，履行了全部義務(wù)，行政機關(guān)亦履行了部分職責(zé)，履行完畢的部分已經(jīng)成為穩(wěn)定的社會關(guān)系，此時，基于協(xié)議關(guān)系的安定性原則，應(yīng)認可被訴協(xié)議的效力，連山區(qū)政府亦應(yīng)履行協(xié)議約定的義務(wù)。

綜合以上三點，在案涉土地有償出讓且已轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的情況下，應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合被訴協(xié)議簽訂的歷史背景、簽訂的目的、協(xié)議的性質(zhì)、協(xié)議的履行情況以及已經(jīng)形成的社會關(guān)系的穩(wěn)定性等因素，綜合對其進行評價并認可其效力，簡單否定被訴協(xié)議效力不符合公平原則。該協(xié)議應(yīng)予履行。因此，原審法院判決連山區(qū)政府履行并無不當(dāng)。連山區(qū)政府提出的被訴協(xié)議約定用土地使用權(quán)來抵頂工程款不符合有關(guān)法律規(guī)定、違反了相關(guān)法律規(guī)定而無效的主張本院不予支持。尤其需要指出的是，國務(wù)院在《全面推進依法行政實施綱要》中明確將誠實守信作為政府依法行政的基本要求。政府在地方建設(shè)開發(fā)和招商引資領(lǐng)域的優(yōu)惠政策、行政承諾及行政協(xié)議等應(yīng)有持續(xù)性和連貫性，以便為民營企業(yè)營造優(yōu)良的營商環(huán)境，切實保護行政協(xié)議相對人的信賴利益及其他合法權(quán)益。

關(guān)于第三個焦點問題。連山區(qū)政府主張，案涉地塊中心尚有2405平方米土地屬于集體土地，沒有得到批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；土地手續(xù)辦理究竟包括哪些事項并沒有明確，該地塊的規(guī)劃條件早已經(jīng)調(diào)整，目前新的規(guī)劃條件尚不具備，協(xié)議客觀上無法履行。關(guān)于存在集體土地的問題，二審期間，連山區(qū)政府向本院提交了編號為JL01005號《勘測定界圖》，用以證明案涉地塊尚有2405平方米土地是集體土地。但該證據(jù)不屬于新證據(jù)，其在二審期間提交不符合證據(jù)規(guī)則的規(guī)定，本院不予采信。另外，即使該證據(jù)具有證明力，但該勘測圖制作于2010年9月7日，而省政府作出土地批復(fù)的日期為2010年12月28日，且批復(fù)的土地面積為2.3835公頃（35.7525畝），其主張的2405平方米（3.6068畝）只占很小的一部分，案涉土地面積為20.08畝，該證據(jù)不能證明該部分土地含在案涉土地20.08畝之內(nèi)而不是包含在另外的15.6725畝之內(nèi)，連山區(qū)政府的該項主張不能成立，本院不予支持。關(guān)于相關(guān)手續(xù)及規(guī)劃問題，一是案涉整體地塊的大部分已經(jīng)辦理了相關(guān)手續(xù)，雙方約定的辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)事宜在2017年7月28日時還在履行，因此，連山區(qū)政府針對20.08畝土地手續(xù)認為未明確包括哪些事項不符合客觀事實，且如何辦理及辦理何手續(xù)是行政機關(guān)的職責(zé)而不是人民法院的職責(zé)，連山區(qū)政府應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議約定的內(nèi)容及時組織、督促和協(xié)助相關(guān)工作部門履行相應(yīng)的法定職責(zé)。連山區(qū)政府的該項上訴主張不能成立。二是其提出的規(guī)劃條件已經(jīng)調(diào)整、新的規(guī)劃條件尚不具備等主張并沒有提交相關(guān)證據(jù)證明，對該項上訴意見本院不予采納。

最后，需要強調(diào)的是，在行政協(xié)議法律關(guān)系中，作為行使行政管理職責(zé)的行政機關(guān)更應(yīng)當(dāng)誠實守信地履行其與公民、法人或者其他組織簽訂的行政協(xié)議，若確因重大政策調(diào)整或出于維護公共利益需要而無法繼續(xù)履行協(xié)議的，也應(yīng)當(dāng)盡到相應(yīng)的附隨義務(wù)，即在合理時間內(nèi)及時通知協(xié)議另一方并說明不能繼續(xù)履約的理由，對因不能繼續(xù)履約而給協(xié)議另一方造成的損失予以補償或采取補救措施等。本案中，道路建設(shè)及相關(guān)土地的開發(fā)建設(shè)早已完成，億達公司亦于2010年即已支付案涉土地的全部拆遷補償款共計317.33224萬元，加上尚欠億達公司的303.5825萬元和被訴協(xié)議約定的山皮石款32.95938萬元，億達公司共為案涉土地支出653.87412萬元，而案涉地塊的土地使用權(quán)出讓金為502萬元（25萬×20.8畝），超額151.87412萬元履行了自己的義務(wù)。如果連山區(qū)政府認為被訴協(xié)議不能履行，亦應(yīng)及時行使行政優(yōu)益權(quán)，單方變更或者解除合同，及時止損，并對給億達公司造成的損失予以補償或者采取補救措施。但從2006年被訴協(xié)議簽訂至億達公司提起本訴已逾13年、從2010年億達公司支付完全部款項已逾9年，連山區(qū)政府針對案涉地塊既不履行協(xié)議的約定，又不返還億達公司已經(jīng)支付的相關(guān)款項，致使案涉土地遲遲得不到合理的開發(fā)和利用，不是依法行政的表現(xiàn)。

綜上，原審判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，依法應(yīng)予維持。連山區(qū)政府的上訴主張不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由上訴人葫蘆島市連山區(qū)人民政府負擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長　李　蕊

審判員　曹麗華

審判員　李　明

二〇一九年九月二十三日

法官助理 劉春曉

書記員 張馨予

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