觀點要旨

在確定對土地使用權人應當給予的適當補償時，宜考慮收回土地原因及土地的具體用途、原土地使用權剩余開發年限、土地使用權人的過錯情況與實際投入等多重因素，參考收回土地時案涉土地類似房地產的市場價格，并確保補償金額不低于土地使用權人取得土地的成本的情況下，綜合確定公平合理的補償金額。

紀要內容

?案情摘要

甲市國土局與某公司簽訂《國有土地使用權出讓合同》，將甲市旅游區范圍內數百畝土地出讓給某公司作為旅游用地，并約定合同項下宗地有國家青皮林保護區林帶和海灘，某公司對青皮林應進行保護和管理。某公司取得土地使用權后，一直未按約定動工開發。2017年12月，甲市政府作出行政決定，以案涉土地位于青皮林自然保護區內，涉嫌占用自然保護區為由，依照2004年修正的《土地管理法》第五十八條第一款第一項規定，決定有償收回上述國有土地使用權，并給予某公司補償。該補償金額系由審計公司以審核確認的土地取得價款、前期投入資金為基數，以土地出讓金繳交日期和前期投入資金日期至本次審核的截止日為計息期間，按照中國人民銀行發布的決定作出時一年期貸款基準利率計算得出。某公司對收地決定和確定的補償金額不服，申請行政復議。

?法律問題

企業通過出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，政府因公共利益需要提前收回土地使用權時，如何適用對土地使用權人進行“適當補償”的標準？

?不同觀點

甲說：成本補償說對因公共利益收回土地使用權予以適當補償的，按照土地使用權人已繳交的土地出讓價款、前期合理投入以及相應利息總額進行補償，即以成本加投入加利息的方式確定補償數額。乙說：市場價值補償說因公共利益提前收回土地使用權，類似于國有土地上房屋征收，補償標準應當按照行政機關作出收回土地使用權決定時的市場評估價格予以補償。

?法官會議意見

采乙說

在確定對土地使用權人應當給予的適當補償時，宜考慮收回土地原因及土地的具體用途、原土地使用權剩余開發年限、土地使用權人的過錯情況與實際投入等多重因素，參考收回土地時案涉土地類似房地產的市場價格，并確保補償金額不低于土地使用權人取得土地的成本的情況下，綜合確定公平合理的補償金額。

?意見闡述

一、確定補償數額需要參考市場價格

我國《民法典》第三百五十八條規定：“建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第二百四十三條的規定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金?！痹摋l規定對提前收回國有土地使用權的，應當給予補償。但給予何種補償以及相關補償標準，特別是對于是否需要參考市場價格予以補償，一直存有爭議。有觀點認為，應當采用成本加投入加利息方式予以補償；有觀點認為，應當參考市場價格予以補償。

（一）從性質上分析

國有土地使用權的提前收回具有國家征收的性質。通過對比國有土地使用權的提前收回與國家征收，發現二者從公共利益的發生原因、征收主體為國家（政府）、取得方式的強制性、損失救濟帶有補償性等方面都具有相同的特征。實質上，基于公共利益對國有土地使用權的提前收回就是對國有土地使用權人財產利益的強制剝奪，其本質類似于征收。征收采取的是市場價格補償方式，參考征收的補償方式，政府因公共利益需要提前收回土地使用權時，不能僅僅采取成本加投入加利息的補償方式，而應參考市場價格，給予土地使用權人公平合理的補償。

（二）從法律沿革分析

第一，1998年修訂的《土地管理法》第五十八條第二款規定，為了公共利益需要收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。2007年修訂的《城市房地產管理法》第二十條規定，國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償?！睹穹ǖ洹返谌俣邨l規定，因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權獲得相應補償?！秶姓餮a條例》第十九條則進一步明確規定，為了公共利益需要征收，對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。我國立法對因公共利益需要征收土地、房產等不動產的補償，經歷了一個逐步發展完善的過程。由最初的沒有規定，到給予“適當補償”，再到“相應的補償”、再到“給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益”，最后在國有土地上房屋的征收中，明確為“征收決定公告之日的市場評估價格”。國有土地上房屋征收，實質是收回房屋所坐落的土地，與按照《土地管理法》第五十八條收回國有土地使用權沒有實質區別。故按照《土地管理法》第五十八條收回國有土地使用權，當然可參照國有土地上房屋征收的規定，參考作出收回土地使用權決定時的市場價值予以確定。第二，自然資源部曾就有關問題作出相關規范性文件。2018年12月18日，自然資源部針對瓊國土（2018）142號《海南省國土資源廳關于請求給予閑置土地有償收回政策支持的請示》，作出自然資辦函（2018）1903號《自然資源部辦公廳關于政府原因閑置土地有償收回相關政策的函》（以下簡稱1903號函）。該函規定：需要協議收回閑置土地使用權的，應當遵循協商一致和合理補償的原則；有償收回的補償金額應不低于土地使用權人取得土地的成本，綜合考慮其合理的直接損失，參考市場價格，由雙方共同協商確定。根據1903號函的規定，政府根據《土地管理法》第五十八條規定，為了公共利益需要有償收回國有土地使用權的，應當參照被收回土地的市場價確定補償數額，而不是成本加投入再加利息的方式進行補償。補償價格不得低于被收回土地權利人取得土地的成本。第三，《民法典》第三百二十一條規定，法定孳息，當事人有約定的，按照約定取得；沒有約定或者約定不明確的，按照交易習慣取得。交易風險的利益，按照交易習慣，應當歸于風險的承擔者。根據行政法上的公平負擔原則，政府為了公共利益需要有權有償收回土地使用權，但是應當參考市場價格，綜合考慮其他因素，給予權利人行政補償。簡單一概以成本加投入加利息方式有償收回土地使用權，可能有違風險利益歸于風險承擔者的原則。本案中，某公司以掛牌出讓方式獲得了該地塊的土地使用權，取得了國有土地使用證，可按約定對該地塊進行開發、利用、經營，相關權益受國家法律保護。依據2004年修正的《土地管理法》第五十八條規定，為公共利益需要使用土地的，由有關人民政府土地主管部門報經原批準用地的人民政府或有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權，對土地使用權人應當給予適當補償。但2004年修正的《土地管理法》第五十八條第二款規定的對土地使用權人應當給予的適當補償，不能理解為僅補償土地出讓金、前期投入及相應利息，而宜考慮收回土地原因及土地的具體用途、原土地使用權剩余開發年限、土地使用權人的過錯情況與實際投入等多重因素，參考收回土地時案涉土地類似房地產的市場價格，并確保補償金額不低于土地使用權人取得土地的成本的情況下，綜合確定公平合理的補償金額。如本案中，國土部門委托會計師事務所作出審核報告，系采用土地出讓金加利息的方式確定補償金額，未參考案涉土地類似房地產的市場價格，不符合2004年修正的《土地管理法》第五十八條第二款規定精神。

二、確定補償金額需要綜合考慮的其他因素

對土地使用權人應當給予的適當補償金額，需要綜合考慮的因素很多，例如，收回土地原因及土地的具體用途、原土地使用權剩余開發年限、土地使用權人的過錯情況與實際投入、收回土地時案涉土地類似房地產的市場價格等。

（一）收回土地原因和過錯情況

在行政機關因提前收回國有土地使用權對使用權人進行行政補償的案件中，有必要劃分雙方的過錯，明確造成最終收回國有土地使用權，其中的規劃調整、其他公共利益等政府原因以及企業自身原因未及時開發造成土地閑置等因素。如果政府和土地使用權人均存在過錯，則要按照混合過錯責任承擔方式，以損失形成中各自的過錯大小，按相應的比例分擔損失。如果存在因企業自身原因造成損害擴大的部分，則應當扣除因企業自身過錯造成的損失，該部分不屬于行政補償的范圍。實踐中，因公共利益收回出讓的國有土地使用權，相當一部分情況都可能摻雜著企業、政府等混合原因，在此又區別于國有土地上房屋征收。因此，企業通過出讓方式取得土地使用權進行房地產開發，政府因公共利益需要提前收回土地使用權時，尤其需要考慮到雙方的過錯因素。目前的法律規定中對于有償收地的補償標準，僅規定適當補償或不低于土地使用權人取得土地的成本，綜合考慮其合理的直接損失，參考市場價格。實踐中較難操作，特別是對于具有政府和企業雙重原因時的補償，缺乏一個公平合理的補償標準。如《?？谑杏袃斒栈亻e置土地實施辦法（征求意見稿）》對適用過錯原則確定補償標準作了較為詳細的規定，其中，第十條對確定政府原因是造成土地閑置的單一原因、主要原因等情況分別規定了不同的補償標準，可作為參考。

（二）需要考慮的其他因素

1．原土地使用權剩余開發年限

土地使用權的時間價值體現為使用權人還可以支配該用地的時間長短。根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十二條規定，土地使用權出讓最高年限按用途確定：居住用地七十年；工業用地五十年；教育、科技、文化、衛生、體育用地五十年；商業、旅游、娛樂用地四十年；綜合或者其他用地五十年。第四十一條規定，土地使用權期滿，土地使用者可以申請續期。需要續期的，應當依照本條例第二章的規定重新簽訂合同，支付土地使用權出讓金，并辦理登記。因此，政府提前收回土地時土地使用權人還可以使用土地的時間長短，影響著土地使用權的時間價值。

2．土地的具體用途

出讓土地在出讓合同中會將規劃條件列為出讓合同附件，包括出讓土地的用途?！冻擎倗型恋厥褂脵喑鲎尯娃D讓暫行條例》第十八條規定，土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經土地管理部門和城市規劃部門批準，依照有關規定重新簽訂土地使用權出讓合同，調整土地使用權出讓金，并辦理登記。因此，土地的用途直接決定該地塊可發揮的效用，影響著該地塊使用權的價值。例如，在現階段經濟活動中，規劃用于居住、商業的土地使用權的價值，與規劃用于工業、倉儲等的土地使用權價值相比，一般相對更高。

3．參考收回土地時的市場價格

土地使用權的空間價值受土地本身所處的地理位置、土地面積及可開發建筑面積的大小所影響。在大城市中心、周邊環境較好等土地資源稀缺的位置，其空間價值也因土地稀缺而變大，在城市郊區或者周邊環境較差的位置則相反。在地理位置及其他條件相同情況下，土地面積及可開發的建筑面積大，土地使用權的價值自然就更大。參照《國有征補條例》第十九條規定，政府根據《土地管理法》第五十八條規定，以公共利益需要為由，提前收回國有土地使用權的，通常應當參考作出有償收地時的市場價格，并參照《評估辦法》，組織專業的不動產評估機構對案涉土地市場價格的客觀合理評估。如果案涉土地無法評估，也可參考類似的房地產的市場價格。

——（撰寫人：耿寶建、張巧云）

來源：最高人民法院行政庭編著《最高人民法院行政審判庭法官會議紀要（第二輯）》。

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