2024年7月1日開始施行的新修訂后的《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）對公司中的董事會審計委員會和監事會作了“二選一”的規定（不包括規模較小或者股東人數較少的公司，此類公司可以既不設董事會，也不設監事會），即《公司法》第六十九條和第一百二十一條的規定：有限責任公司、股份有限公司“可以按照公司章程的規定在董事會中設置由董事組成的審計委員會，行使本法規定的監事會的職權，不設監事會或者監事。”以及第七十六條和第一百三十條的規定：有限責任公司、股份有限公司“設監事會”，本法第六十九條、第一百二十一條“另有規定的除外”。按此規定，設置了董事會審計委員會（以下簡稱審計委員會）的公司就不能再設監事會，由審計委員會行使《公司法》規定的監事會職權。這就引出了這樣一系列問題：這種“二選一”特別是以審計委員會取代監事會的做法是否合理？在審計委員會和監事會之間應當如何選擇？審計委員會能否履行好監事會的全部職責？這一制度還應當做哪些改進？我們究竟應當如何來看待監督問題及如何把握監督的“度”？

監事會（監事）的監督效果為什么不好？

全球實行“平行二元制”的國家和地區除中國大陸外，主要有日本、韓國和我國臺灣地區。在這些國家和地區，監事會（監事）制度一直廣受詬病，也一直在不斷地進行調整。這一點，我們從前面公司監督制度的起源和發展特別是監事會（監事）制度在日本自1890年以來和我國自1904年以來的演變史就看得比較清楚。

當所有權與控制權（經營權）分離的公司出現的時候，公司股東除了選出董事來管理公司外，他們還需要對公司進行監督，而監督的最重要內容就是查賬，也即審計（為便于表述，以下統稱審計）。因此，荷蘭東印度公司就有主要負責查賬的監察委員會和財務委員會，英國則有主要負責審計的審計人。我國1904年《欽定大清商律-公司律》規定公司設查賬人，1914年《公司條例》改為設監察人，盡管名稱有變化，職權也更大，但最重要的職責還是從財務方面入手進行監督，也可稱為審計。日本早期的監察人也基本上是如此。

因為這種監督制度總是達不到理想的效果，就需要不斷進行修改。關于影響監事會（監事）制度效果的原因，主要的有下列幾種，監事會（監事）制度也就一直在圍繞著下列問題進行修改。

一是監事的專業性。這些早期的查賬人、監察人基本上都是從股東中選任，這個比較好理解，因為理論上股東應當關心自己在公司中的利益，做查賬人、監察人也是參與公司事務。但后來都陸續取消了從股東中選任的要求，其原因，首先是股東中選任的查賬人、監察人往往專業性不足，要提高專業性，就需要打破從股東中選任的限制。其次是被選為查賬人、監察人的小股東未必一定關心公司的利益，他們也可能與被監督者沆瀣一氣。前述我國民國時期對監察人的負面評價就說明了這些問題。解決專業性問題還有兩項措施，即在相關法律中對監事的專業資格提出要求，并聘請職業會計師進行審計。

二是監事的獨立性。獨立性是影響監督效果的一個重要因素，因此，日本1993年和2001年兩次修法，引入外部監事，提高其獨立性要求，并提高其比例，增加監事人數，都是為了強化監事會（監事）的獨立性。一般來說，有外部監事要好于只有內部監事。總體上看，日本大公司有外部監事的監督效果，要好于我國只有內部監事的監督效果。內部監事都是企業的員工，他們能否做監事、他們的薪酬待遇等很多方面往往都受制于被監督者，讓他們毫無顧慮地監督被監督者不符合情理。

專業性和獨立性是最重要的兩個因素。注冊會計師因為兼具專業性和獨立性，由注冊會計師對公司進行審計的制度已被全球大部分國家和地區引入，效果遠遠好于監事自己查賬。我國的央企在實行外派監事會時，因為監事會的級別高，且其外派監事都是專職的外部人員，監督效果明顯好于內部監事會。

三是監事的職權大小。有人認為監事會（監事）作用不好是法律賦予的權力不夠，于是相關法律的修改就強化監事會（監事）的職權，強化對監事會（監事）的履職保障。但效果并不明顯，因為實際上主要問題不是法律賦予的權力不夠，而是由于多種原因，監事會（監事）不能充分地行使法律所賦予的權力。

四是監事的時間和精力。有人認為監事會（監事）作用不好是因為監事都是兼職的，沒有足夠的時間和精力來履行監督職責，于是日本在1981年修法時強制要求大公司設常勤監事。有常勤監事應當好于沒有常勤監事，因為常勤監事的日常工作就是監督，每天上班都要做與監督有關的工作，一般是會有效果的；但因為他是公司雇員且人數極少，其效果很可能不如內部審計。

五是預算約束。從相關國家和地區的法律上看，監事會（監事）履行職責的費用只要是合理的，不論多少都由公司承擔，從這一點上看，預算不是問題。但是在實際工作中，由于多種原因，監事會（監事）會自覺地將監督活動控制在一個自認為適當的范圍內。例如，按照相關法律規定，監事會（監事）有權聘請專業機構（注冊會計師、律師等）協助工作，但除非已經發現有重大問題線索，監事會（監事）一般不會聘請專業機構協助自己進行日常監督工作，因為這樣做會較多地增加監督成本，大概率不符合公司的整體利益。

六是對監事的激勵和約束機制。約束機制實際上是有的，如果公司出現重大違法違規問題，負有監督責任的監事很可能要承擔法律責任。激勵機制基本上沒有，原因是很難找到對監事的合理的激勵方式。

針對上述問題，實行“平行二元制”的國家和地區一直在對監事會（監事）制度進行不斷修改，有的修改實際上是在來回反復。到現在，在這個框架內能改的基本上都改了，可以說是改無可改了。

審計委員會的起源與發展

要說審計委員會的起源，就不得不說獨立董事。獨立董事在美國一般稱為外部董事。由于對外部董事有獨立性方面的要求，在美國也經常被稱為獨立董事，我國一般把它翻譯為獨立董事。最早提出董事獨立性要求的，是美國《1940年投資公司法》，要求投資公司董事會中須有40%的獨立人士，這被視為獨立董事的起源。

審計委員會的概念源自紐約證券交易所1938年對邁克森·羅賓遜藥材公司財務造假事件的報告。該報告提出，在切實可行的情況下，由外部董事組成的董事會特別委員會來選擇審計師似乎是可取的。1940年，美國證監會建議由獨立的外部董事例如審計委員會任命審計師和協商有關審計事宜。1967年，美國注冊會計師協會建議所有的股份公司必須設立由非執行董事組成的審計委員會。1977年，經美國證監會批準，紐約證券交易所發布了一項新條例，要求美國的上市公司在不遲于1978年6月30日前，設立并維持一個全部由獨立董事組成的審計委員會。“獨立”的要求是不得與管理層有任何可能會影響他們作為委員會成員獨立判斷的關系。美國證監會將獨立董事界定為與公司沒有重大關系的董事。所謂沒有“重大關系”是指：不是公司以前的執行董事，并且與公司沒有職業上的關系；不是一個重要的消費者或供應商；不是以個人關系為基礎而被推薦或任命的；與任何執行董事沒有密切的私人關系；不具有大額的股份或代表任何重要的股東等。

美國2002年出臺的《薩班斯-奧克斯利法案》301條款要求上市公司必須設立審計委員會，審計委員會應完全由獨立董事組成。該法案將“獨立”界定為，除了作為審計委員會、董事會或其他董事會下設委員會成員外，不能接受公司的咨詢費、顧問費或其他報酬，也不能是公司及其下屬機構的關聯人員。

我國從1997年開始引入獨立董事制度。2001年在上市公司中全面強制實行獨立董事制度，并要求獨立董事中至少包括一名會計專業人士；如果上市公司董事會下設薪酬、審計、提名等委員會的，獨立董事應當在委員會成員中占有二分之一以上的比例。2002年1月發布的《上市公司治理準則》規定上市公司董事會可以設立審計委員會，其中獨立董事應占多數并擔任召集人，且至少應有一名獨立董事是會計專業人士。2018年9月發布的修訂后的《上市公司治理準則》將審計委員會確定為上市公司必設機構，要求審計委員會中獨立董事占多數并擔任召集人，且召集人應當為會計專業人士。2023年4月發布的《國務院辦公廳關于上市公司獨立董事制度改革的意見》明確審計委員會成員全部由外部董事組成且獨立董事占多數。

目前，在全球范圍內，在大的股份有限公司特別是上市公司董事會設置獨立董事和審計委員會已經成為一種趨勢，在實行“一元制”的國家和地區自不必說，在實行“二元制”的國家和地區（如中國、日本、韓國）包括實行“雙層制”（如德國）的公司中也很普遍。

之所以成為趨勢，是因為對公司的監督，主要是財務監督。縱觀全球各國發生的重大公司丑聞，基本上都是財務丑聞或與財務會計有關。例如美國安然公司案、世通公司案、泰科公司案、南方保健公司案、房地美公司案、美國國際集團公司案、雷曼兄弟公司案、施樂公司案、環球電訊公司案、廢品管理公司案、陽光公司案和早期的麥克森·羅賓斯公司案，日本的日債銀事件、伊藤萬事件、奧林巴斯公司案、東芝公司案，我國的銀廣夏公司案、藍田公司案、科龍公司案、康美藥業公司案、瑞幸咖啡公司案、恒大地產公司案等，都是財務造假或與財務會計有重要關系。而對于財務監督，由于審計委員會的獨立性、專業性，以及法律法規賦予它的職責，審計委員會比監事會更有優勢。

監事會（監事）為什么可以被取代？

如前所述，無論是目前實行“一元制”還是“二元制”的國家，在專事審計（查賬）的注冊會計師出現之前，都要設置負責查賬監督的機構。因為查賬監督是必須要做的，這個時候，沒有人會懷疑這種負責審計（查賬）的機構應不應該設置。注冊會計師出現之后，由于其既專業又獨立，查賬監督的工作就交給注冊會計師了。如前文所述，在上世紀20年代，英美德法各國公司已是“監察人以會計師為其髓”。我國于1929年確立了注冊會計師對除無限公司之外的所有公司的強制審計制度。英國1948年《公司法》直接要求審計人必須是特許會計師。因為監事會（監事）的監督工作主要是通過審計來進行，在實行“平行二元制”的公司，當審計工作交給注冊會計師去做以后，專事監督的監事會（監事）的重要性就大幅下降了。

美國20世紀20年代起搞內部控制體系，1941年起現代內部審計又在美國快速發展。此后，內部控制和內部審計在全球逐步推廣，到現在已經非常普及。在很多國家和地區的大公司，內部控制和內部審計實際上是在強制實行。例如在我國，1984年起國家在國有大中型企業中推行內部審計制度，1985年國務院要求所有國有中大型企業中都要實行內部審計制度；2008年6月，五部委聯合發布適用于大中型企業的《企業內部控制基本規范》，自2009年7月1日起在上市公司范圍內施行。在我國上市公司中，內部控制和內部審計是不能沒有的。日本從1949年起引進了內部審計制度，2002年起強制要求“一元制”結構的股份有限公司要按照日本法務省令的規定構建內部控制體系。日本2005公司法進一步規定，只要是大公司就有義務構建內部控制體系。在內部控制體系的構建中，不設監事會（監事）的公司可以像美國那樣設計內部控制體系，而設監事會（監事）的公司可以讓監事會（監事）成為內部控制體系上的一環。由于內部控制和內部審計本身就是監督工作，與監事會的監督工作在很多方面是重疊的。例如，在有內部審計的情況下，監事會（監事）是否還有必要與內部審計一樣去查賬？而且，內部控制和內部審計工作都是由董事會負責管理的，這又讓監事會的重要性下降了很多。

當代全球公司治理的發展趨勢是更加重視董事會的監督，董事會中獨立董事的比例越來越高。在此次《公司法》修訂之前，我國上市公司中，獨立董事和審計委員會就是強制設置的，而且明確董事會要對財務、經理層的提名、薪酬等事項進行監督。在這種情況下，監事會（監事）的重要性又打了很大折扣。

此外，全球公司的經理層都是由董事會聘任和解聘，其薪酬也由董事會決定，董事會自然要對經理層進行監督考核。在“平行二元制”的公司，理論上是董事會和監事會（監事）對經理層實行雙重監督，即使沒有監事會（監事）的監督，仍然還有董事會的監督。

由于以上原因，再加上前面所述監事會（監事）制度一直廣受詬病但已經改無可改了，監事會（監事）制度就成了可以被取代的“雞肋”。

因此，韓國、日本分別于1999年和2002年引進了“一元制”及獨立董事、董事會專門委員會制度，強制實行“二選一”。我國此次公司法修訂關于“二選一”的規定，基本上與日本、韓國的做法一致。

如前所述，監事會（監事）制度可以被取代的主要原因是由于公司治理實踐的發展，讓這一制度變得比較尷尬，并不是它完全不能發揮作用。假定監事會（監事）每年都另外聘請注冊會計師、律師等大量專業機構，獨立地對公司財務、業務進行全面審計和檢查，那些財務造假等惡性案件大概率是能夠被發現的。但是，現實中監事們不會這樣做。一方面，監事本人很多方面受制于股東、董事、經理層，這樣做無疑會得罪他們；另一方面，這樣做監督作用是發揮了，但無疑會不適當地大幅加大監督成本。

選監事會還是選審計委員會

既然是“二選一”，那么就有一個問題，是選監事會呢？還是選審計委員會？

從前面的分析看，對公司的監督主要是財務監督，就財務監督而言，審計委員會比監事會更有優勢。

至于具體到每一家公司，需要根據公司的具體情況來確定。對于有限責任公司，如何設置主要取決于公司的實際情況和股東的意愿。如果公司股東傾向于少設置機構，傾向于把權力集中于董事會，或者董事會對財務監督更專業，則可以選擇在董事會設審計委員會；如果傾向于權力適當分散，或者公司股東較多董事會席位有限需要把一些股東安排到監事會，或者監事人選對財務監督更專業，則可以選擇設監事會。

還有一個因素也需要考慮，新《公司法》規定，職工人數在300人以上的公司，職工董事和職工監事至少要設一種。對于這一類較大的公司，如果不想設職工董事，就必須設職工監事，只能設監事會，也就不能再設審計委員會；如果不設監事會，就必須設職工董事。一般來說，職工與經理層的關系往往比與股東的關系更近，設職工董事相對有利于經理層對公司的控制，而不利于股東特別是中小股東。

對于上市公司，目前雖然還沒有出臺具體的規定，但大概率沒有太多的選擇余地，也就是監管層一般會強制要求上市公司設審計委員會而不設監事會。這首先是因為我們前面討論過的，設審計委員會是全球范圍內的大趨勢，審計委員會比監事會更有優勢。其次是因為目前上市公司審計委員會已經承擔了很多的職責，且這些職責大部分也是董事會的職責（很多事項審計委員會審議通過后要報董事會審議通過），無法轉移給監事會。此外，現有制度中涉及審計委員會的事項很多，取消審計委員會對現有制度體系的影響極大，而取消監事會的影響就小得多。

對于非上市的股份有限公司的，因為其中大部分是準備上市的，應當選擇設審計委員會。

審計委員會能否履行好監事會的職責？

選擇設置審計委員后，將由審計委員代行監事會職責。《公司法》規定的監事會職權包括：“（一）檢查公司財務；（二）對董事、高級管理人員執行職務的行為進行監督，對違反法律、行政法規、公司章程或者股東會決議的董事、高級管理人員提出解任的建議；（三）當董事、高級管理人員的行為損害公司的利益時，要求董事、高級管理人員予以糾正；（四）提議召開臨時股東會會議，在董事會不履行本法規定的召集和主持股東會會議職責時召集和主持股東會會議；（五）向股東會會議提出提案；（六）依照本法第一百八十九條的規定，對董事、高級管理人員提起訴訟；（七）公司章程規定的其他職權。”

這些職責中，第（一）項檢查公司財務與審計委員會的監督方向是一致的，由審計委員會來做沒有問題。問題是審計委員會成員都是兼職的，且人數很少，他們不可能自己親自去檢查公司財務。除了目前擔任定期報告審計的注冊會計師審計外，審計委員會是否需要另外聘請注冊會計師檢查公司財務？這一點需要有關部門明確。如果審計委員會另外聘請注冊會計師對公司財務進行全面的檢查，相信那些財務造假的問題絕大部分都能查出來，但這個成本會比目前的定期報告審計成本大得多。如果審計委員會僅僅是依靠目前的定期報告審計，這就與審計委員會過去所做的沒有區別，所謂履行監事會職責“檢查公司財務”就是空的。如果審計委員會不另外聘請注冊會計師對公司財務進行全面的檢查，等于沒有履行“檢查公司財務”的監事會職責，將來如果發現財務造假等舞弊問題，審計委員會成員要不要承擔責任？

第（二）（三）項對董事、高管的監督職責中，如果審計委員會發現了問題，提出解任的建議、要求予以糾正都不難做到，難度在于如何發現問題。如前所述，審計委員會主要是一個監督財務的機構，在他們法定的財務監督工作中有可能會發現董事、高管的問題，但如果要對董事、高管進行全面監督可能就不是他們可以勝任的了。另外，在對董事的監督中，審計委員會成員按理也應當接受監督，那么是審計委員會內部幾個成員相互監督好呢，還是接受全體董事的監督好呢？顯然是后者。因此，對董事、高管的監督應當是董事會的責任，不應該只由審計委員會來承擔。

第（四）（五）（六）項都是些程序性的職責，法律授權給審計委員會，由審計委員會來做都沒有問題。

審計委員會取代監事會后，是否能夠比原來設監事會時候的監督效果更好呢？不一定。如前所述，監事會被取代，是因為在設有審計委員會的情況下，它的職能與審計委員會等機構的職能重疊，地位比較尷尬，從成本效益原則出發，它沒有太大存在的必要，而不是說取消監事會后監督效果會更好。如果我們前面所說的審計委員會另外聘請注冊會計師對公司財務進行全面檢查的假定不成立，如果審計委員會在原有職責內的工作沒有重大改進，就不要對審計委員會取代監事會后的監督效果有太高期待。

此外，我國的審計委員會制度與它所依賴的獨立董事制度還有不少需要改進的地方。例如，在審計委員會的組成上，美國等國家要求審計委員會全部由獨立董事組成，而我國上市公司只要求審計委員會成員應當為不在上市公司擔任高級管理人員的董事，其中獨立董事應當過半數。在獨立董事于董事會中的人數比例上，美國等國家要求獨立董事在董事會中占多數，而實際上占比更高，很多大公司董事會中除了CEO，其他董事都是獨立（外部）董事；在德國的監督委員會中，除了職工（工會）委員和管理委員會主席外，其他委員都是外部的（且有獨立性要求）；而我國上市公司只要求獨立董事占董事會成員的比例不得低于三分之一。美國等國家大公司的董事長大部分由外部董事擔任，除了主持董事會，很少直接干預公司的工作；而我國上市公司董事長絕大部分是內部董事、控股股東或其代表，董事長對公司的控制力很強。還有一個十分重要的問題，就是我國上市公司的獨立董事不論形式上由誰提名、由誰選舉，實質上絕大部分獨立董事的選任都是由控股股東和管理層控制的。此外，我國的獨立董事還沒有自己的自律組織，缺乏自律管理。這些問題對獨立董事及審計委員會作用的發揮影響較大。關于這些問題及其解決辦法，本人的多篇文章中討論過，這里不再贅述。

合理的監督應當遵循成本效益原則

監督是必要的，但監督也是有成本的。合理的監督應當遵循成本效益原則，即在設計監督制度時，須權衡監督的成本與預期效益，以合理的成本達到相對最優的監督效果。

監督的成本與效果同樣遵守邊際效益遞減規律，當我們從無到有建立監督制度時，收效是明顯的；當我們適當加大監督的投入時，也能收到較好的效果；但當監督的投入加大到一定的程度，繼續加大投入時，所得到的收益會小于投入的成本，這個時候就不能再加大監督的投入了。因此，監督制度的設計，一定要把握好“度”，過度監督會降低公司的整體收益，損害股東利益。

就公司監督來說，監督的成本包括兩個方面。一方面是監督工作本身的花費，如監督機構的開銷、聘請注冊會計師、律師等專業機構的費用；另一方面是監督工作對企業正常經營活動影響的成本。對企業正常經營活動影響的成本又包括兩個方面，一方面是配合監督檢查、調查的成本；另一方面是被監督者為了免責而降低效率的成本和保守經營而失去的機會成本。在大規模監督的情況下，必須對監督者進行監督，對他們的工作績效進行考核。監督者為了自己的工作績效，會傾向于多找問題，傾向于“吹毛求疵”，把許多本來不是問題的事項都作為問題。被監督者為了免責，就會謹小慎微，大事小事都反復上會研究，久議不決，效率下降；對經營活動，傾向于保守，多一事不如少一事，失去很多商業機會。這些，都會嚴重影響正常的經營活動。大量重復的、苛刻的監督，對企業效益的影響可能會遠遠大于監督工作本身的成本，遠遠大于它所能取得的收益。這樣的監督可以較多地發現企業經營中的各種不當問題或疑似不當的問題，但把企業競爭力搞下降了，甚至把企業搞死了，這樣的監督有何意義呢？

如前所述，無論是審計委員會還是監事會，如果另外聘請注冊會計師、律師等專業機構對公司財務和業務進行全面的檢查，違法違規問題應該絕大部分都能查出來。假定全國5300多家上市公司都這么做，可以防止每年出現那么幾家或十幾家公司財務造假等違法違規問題，這樣做是否值得？也就是說，發揮監督作用并不難，難的是在一定約束條件下發揮好監督作用。因此，正常情況下，不可能通過某個機構監督住公司的所有問題。

在監督方面，我們需要糾正一個根深蒂固的認識誤區，就是希望通過監督來發現或避免所有的違法違規等不當問題。這實際上既無可能也無必要。首先，即使大量投入監督力量，就算“人盯人”，也不可能發現或避免所有的問題。其次，就是如何對監督者進行監督。監督工作做得好壞，是很難進行量化考核的。有些機構對監督者按照發現問題多少、金額大小進行考核，甚至按金額大小計算報酬，促使這些監督者泛化問題、放大問題，甚至制造冤假錯案。這樣的監督，其成本會遠大于收益。

防止違法違規，除了公司內部監督外，還應當有許多機制。比如公司的選人用人機制和激勵機制，行政執法、民事追責、刑事打擊的追責懲罰機制，獎勵舉報者機制等。前述日本在1993年后股東代表訴訟劇增，就很好地遏制了公司的違法違規問題。在國外成熟資本市場上，做空機制是凈化資本市場的重要機制，很多著名的財務造假案就是由做空機構揭露出來的。當然，我國目前的資本市場暫時還不適合引進做空機制，但從資本市場的長遠發展來看，沒有做空機制的市場不會是一個長期健康的市場。

在追責懲罰機制上，還是要強調嚴格區分故意違法者和監督者的責任，精準追責，過罰相當。對故意違法者，就是要提高他們的違法成本，起到震懾作用，讓所有人都不敢違法，而不是讓違法成為有利可圖的生意。對監督者，則應實事求是地認定他們的責任，不能太過苛刻。界定監督者的責任，主要看兩個方面：一是看他長期以來是否按照相關要求完成了規定的監督工作，該做的是否做了；二是就所發現的問題，看監督者在當時的各種主客觀條件下，是否盡到了責任，是否有重大疏漏，而不是只要監督者沒有發現問題就倒推他未勤勉盡責。對于注冊會計師、律師等專業機構的意見，如果監督者履行了他應當履行的監督職責，沒有發現不可信賴的問題，就應當可以合理信賴。如果不能合理信賴，如果一概不能以信賴專業機構的意見作為界定監督者責任的依據，為什么需要注冊會計師、律師等專業機構的意見？

總之，我國的公司治理制度特別是上市公司的治理制度和相關法律法規及執法司法活動，還有許多需要改進的地方，改革仍然在路上。

作者系中國上市公司協會學術顧問委員會委員、獨立董事專業委員會委員，北京交通大學經管學院兼職教授，北京上市公司協會原秘書長，中國鐵建原董秘、新聞發言人