民智專欄

（正文約6100字，預計閱讀時間18分鐘）

自 2022 年烏克蘭特別軍事行動開始以來，俄羅斯受到了廣泛的單邊限制措施（制裁）。這些制裁由美國、英國、歐盟成員國以及其他一些國家（共50個）發起。限制措施的主要手段包括對俄羅斯實施金融封鎖制裁、禁止某些商品和服務的進出口、行業金融和貿易制裁、運輸限制等。雖然一些第三方國家不支持對俄羅斯的制裁制度，但所謂的二級制裁卻被施加于他們，甚至是那些未與俄羅斯結盟的國家。二級制裁是對第三國的人員因違反發起國的制裁制度而采取的制裁。美國是二級制裁的主要發起者，并且長期以來一直有使用二級制裁的做法。

自特別軍事行動啟動以來，因與俄羅斯合作而受到美國封鎖制裁的第三國公司數量大幅增加。基于現實情況，可以假設：(1)美國的二級制裁政策是通過對眾多與俄羅斯或俄羅斯人員合作的國家的公司不斷增加此類限制來實施的；(2)主要目標是來自對俄友好國家的公司——主要貿易伙伴（中國、印度）、金融中心（阿聯酋）、離岸地區（塞浦路斯），以及與俄羅斯有經濟聯系的后蘇聯國家；(3)盡管制裁涵蓋眾多工業領域，但二級制裁集中在最重要領域的個別細分部分，如兩用物品的供應（編者注：兩用物品通常是指那些既具有民用用途，又具有潛在軍事應用價值的物品）。

▲ 因與俄羅斯合作而受到美國封鎖制裁的第三國公司數量大幅增加

二級制裁領域的事實為已有理論構建提供了基礎，人們發現，國家可以將經濟相互依存作為一種武器。美國在全球金融體系中處于領先地位，能夠利用對第三國公司實施金融封鎖而進行威脅，以實現其政治目標。美國旨在對俄羅斯經濟造成最大損害，并耗盡其技術潛力。二級制裁的威脅使第三國公司面臨選擇：要么在受制裁影響的領域繼續與俄羅斯合作，冒著自身受到限制、失去美元結算能力以及無法在西方市場開展業務的風險；要么遵守美國的制裁制度。對于 “一日公司”，美國并沒有解決問題，因為這些公司是專門為規避制裁而設立的，而且很可能會有新的此類公司出現。對于那些活動不限于規避制裁或充當中間人的組織，二級制裁的威脅可能很大，因此，那些尚未受到限制的公司應該制定適當的風險控制策略。

現代學界認為，制裁是指在金融、貿易、運輸和其他領域的單邊限制措施。單邊制裁與多邊制裁的不同之處在于，它們是由一個發起國或一組國家發起的，沒有通過聯合國安理會的決定。此類制裁基于發起國的國內法或其聯盟的法律，旨在實現其政治目標，包括影響目標國家的政治進程、遏制其軍事和經濟潛力以及發出政治信號。單邊限制措施是外交政策的一種工具，與使用軍事力量和外交手段并列。我們可以將制裁政策視為在國際政治沖突局勢中對對手施加壓力的一組限制措施，以及國家外交政策過程中采取這些限制措施的一種方法和程序。

自冷戰結束以來，制裁變得越來越有針對性，即其正式目標是個人、公司或組織，這與早期的制裁政策模式不同。早期的制裁政策聲明的目標是一個國家，有針對性的限制措施的關鍵工具是金融封鎖。通常，這意味著凍結個人資產，將被封鎖的個人列入特殊名單，并禁止在發起國的管轄范圍內與這些個人進行交易。另一個工具是有針對性的貿易限制。它們也針對外國的個人和組織；在這種情況下，它們被禁止供應某些商品、技術或服務。然而，制裁的針對性不應造成一種錯覺，即國家不再是目標，這是因為，個人、公司、組織或經濟部門是因為國家間的爭斗而成為制裁的對象。當然，旨在打擊國際犯罪、恐怖主義、販毒或大規模殺傷性武器擴散的制裁計劃可能是例外。

總之，雖然形式上是針對個人而不是國家，但大量的美國制裁計劃與針對特定國家的政策有關。畢竟，如果對大型或具有系統重要性的企業實施有針對性的制裁，仍會對目標經濟造成實際損害。此外，它們可以與貿易制裁相結合，包括對目標國家本身的出口、進口或其他交易的禁令，而不僅僅是針對個人。特別軍事行動啟動后，對俄羅斯的制裁幾乎同時使用了所有現有的制裁工具，對個人和公司的大規模有針對性的限制與對整個國家的限制制度相結合。

▲ 特別軍事行動啟動后，對俄羅斯的制裁幾乎同時使用了所有現有的制裁工具。

由發起國對目標國家的人員或整個目標國家實施的制裁通常被視為一級制裁，而二級制裁是由發起國對第三國的人員或第三國本身實施的制裁。二級制裁的目的是懲罰那些與目標國家或已受制裁的人員合作的第三國，也是向第三國的其余公司、組織以及其當局發出警告信號。在這種情況下，二級制裁類似于行政或刑事起訴措施。只有當與發起國的管轄權存在直接或間接聯系時，這種起訴才有可能，這種聯系可能通過一個國家或組織參與一項交易、使用其金融系統進行結算或供應貨物來實現。

二級制裁可以被視為域外制裁，因為它們是在發起國的管轄范圍之外實施的。美國現有的制裁政策法規沒有定義二級制裁的概念；聯邦法律、行政命令和法規中也沒有這個概念。然而，這個概念在美國財政部外國資產控制辦公室（OFAC）的詞匯中被廣泛使用，包括在對常見問題的官方答復中。法律機制記錄了對第三國人員實施制裁的依據，這些依據可被歸類為事實上的二級制裁。特別是，第 14114 號行政命令第 1 條授權美國財政部對參與涉及第 14024 號行政命令規定的被封鎖人員的重大交易、涉及俄羅斯國防和工業交易以及涉及某些兩用物品交易的外國金融機構實施金融封鎖制裁，并禁止其使用美國代理賬戶。第 14024 號行政命令本身也列出了一些二級制裁的范圍，包括在俄羅斯經濟的技術或其他部門工作，涵蓋了金融部門、采礦、電子、建筑、工程和海運。一個第三國人員與這些部門的聯系可能成為封鎖制裁的依據。此外，第三國也可能因試圖幫助被制裁者規避美國的制裁而制裁。類似的制裁依據在早期的法律機制中也存在。例如，根據第 13661 號行政命令，可制裁的對象包括為被封鎖的人提供支持，以及向俄羅斯國家高級官員提供支持的第三方。

▲ 美國財政部外國資產控制辦公室（OFAC）

這些命令沒有具體說明涉及哪個國家的人員，因此它們可能包括任何第三國的人員。二級制裁機制不僅包含在總統的行政命令中，也包含在聯邦法律中。例如，第 115 - 44 號聯邦法律（《以制裁反擊美國敵人法案》）第 231 節授權行政部門對參與俄羅斯軍工復合體重大交易的人員實施制裁。第 116 - 92 號聯邦法律第 7503 節授權行政部門對為俄羅斯海上管道項目提供船只的外國人員實施封鎖制裁。類似的對第三國人員實施封鎖制裁的依據在其他法規中也能找到。在 2021 年對俄羅斯的制裁領域，關鍵機制是上述第 14024 號行政命令。自特別軍事行動開始以來，絕大多數俄羅斯人員及其第三國合作伙伴正是基于該命令被制裁。

自特別軍事行動啟動以來，二級制裁被廣泛用于針對因與受制裁的俄羅斯人員合作、規避制裁制度或其他原因的第三國，而在此之前幾乎從未使用過。為撰寫本文，我對美國財政部和美國國務院的新聞稿和新聞報道進行了分析，我發現正是這兩個機構有權實施金融封鎖制裁（其后續管理由財政部負責）。針對第三國司法管轄區人員的金融封鎖制裁的數據庫包含 511 個案例，其中 494 個是二級制裁，17 個隨后被移除。換句話說，在特別軍事行動開始后受到二級制裁的公司中，只有 3.32% 隨后被移除，而 96.67% 仍在名單上。取消制裁限制的依據是與被封鎖的俄羅斯人員斷絕關系。例如，德國、瑞士和哈薩克斯坦的俄羅斯外貿銀行（VTB）和俄羅斯儲蓄銀行（Sberbank）的子公司在出售給新所有者后即從制裁名單中移除。同樣，瑞士咨詢公司 MG 國際集團、Studhalter 國際集團等因與俄羅斯商人 S. Kerimov 有聯系而先前被列入名單，現在限制也被解除。

▲ 俄羅斯外貿銀行（VTB）

受到二級制裁的第三國公司數量呈上升趨勢。2022 年上半年有 38 家這樣的公司，下半年有 38 家；2023 年分別則有 116 家和 119 家；最終，在 2024 年 1 月 - 6 月有 183 家。換句話說，2023 年和 2024 年二級制裁的頻率顯著增加。大部分實施這些封鎖制裁的法律依據是第 14024 號行政命令，只有一個是依據《伊朗金融制裁條例》（IFSR）和《全球恐怖主義條例》（SDGT）。這一案例涉及的是一家在阿聯酋注冊的公司 ——Generation Trading FZE，根據美國財政部的說法，該公司與伊朗當局有聯系，并向俄羅斯供應無人機系統。第 14024 號行政命令被頻繁使用并不讓人意外，因為它涵蓋了俄－美關系中幾乎所有的問題 —— 從烏克蘭問題到數字環境中的事件以及 “選舉干擾”。

在與俄羅斯有關的而受到美國二級制裁的法律實體中，有來自中國的 107 家公司、來自阿聯酋的 75 家公司、來自土耳其的 66 家公司和來自塞浦路斯的 52 家公司 —— 這四個國家共計 300 個案例，占到全部的 60.73%，而其他所有國家占 39.27%。將中國與印度進行比較很有趣 —— 在印度只有兩家公司被列入其中，這可能表明中國和印度企業在與俄羅斯交往時采取的策略存在根本差異。同樣值得注意的是后蘇聯國家的個人數量相對較少。其中數量較多的是吉爾吉斯斯坦（10）、摩爾多瓦（8）、白俄羅斯（7）、哈薩克斯坦（4）、亞美尼亞（3）、阿塞拜疆（2）、格魯吉亞（1）、塔吉克斯坦（1）。作為比較，與俄不友好國家中受到制裁的案例數量：瑞士（14）、英國（12）、愛沙尼亞（9）、列支敦士登（8）、法國（7）、德國（6）。

因此可見，后蘇聯國家很少被用于規避制裁，而受到制裁的個人也較少 —— 至少與前四名國家以及一些西方國家相比是這樣。這種情況可以通過以下原因解釋：他們與中國相比貿易量較低；沒有機會成為像阿聯酋那樣的金融中心；無法生產俄羅斯所需的高科技設備；以及害怕二級制裁。

最大數量的案例（252 個，即 51.01%）涉及向俄羅斯運送高優先級的電子、工業產品、設備和兩用物品。這些物品受美國出口控制。二級制裁是為了懲罰他們幫助而羅斯規避出口控制而實施的，比利時企業家漢斯?德?吉特雷的公司那樣就是其一。美國財政部封鎖了他在比利時、塞浦路斯、荷蘭和中國的資產。美國當局還封鎖了向俄羅斯工業和國防產業供應貨物的公司，而且制裁的借口并不總是表明說明貨物與美國管轄權有關，例如中國機械供應商山東奧瑞和浙江振環數控的情況。他們僅僅因為供應這些貨物就可能遭到封鎖制裁。通常，二級制裁適用于工業公司、提供中介服務的貿易組織以及運輸和供應這些貨物的物流公司。

另一個實施二級制裁的依據是公司與被封鎖的人有聯系，并為其利益行事，為其提供某些服務，這些通常是基金會、信托、控股公司、咨詢和律師事務所、管理公司等。有 188 人屬于這種情況，占 38.05%。列入制裁名單的其他依據包括：提供物流服務和運輸，包括因運輸石油和石油產品價格超過閾值而違反規定（21 個案例，占 4.25%）；在國防部門合作，包括供應無人機系統和衛星圖像（21 個案例，占 4.25%）；進行黃金和其他貴金屬交易（12 個案例，占 2.42%）。數據表明，二級制裁主要旨在阻止向俄羅斯供應兩用物品、電子和工業產品。此外，美國正在封鎖第三國中，與那些被制裁的個人有關并從中受益的公司。雖然二級制裁尚未應用于銀行，但鑒于美國財政部的新解釋以及俄羅斯軍工復合體概念的擴大，未來可能會實施此類制裁。

197 家受二級制裁的公司（占 39.87%）在實施限制措施時擁有或曾經擁有一個描述公司活動和服務的網站。網站的存在本身并不能提供關于公司活動是否屬于規避制裁的確證。網站很可能是為了塑造一個穩固公司的形象而創建的。同時，美國當局認為，公司沒有網絡痕跡是其業務可能與規避制裁有關的判斷標準之一（被稱作“危險信號”）。按是否有網站對我所研究的公司進行分類后，進一步證實了美國當局的假設 —— 超過 60% 受二級制裁的組織沒有網站。然而，剩下的 40% 的案例表明，并非所有公司都是專門為規避制裁而創建的：它們可能還從事其他活動，如中國、土耳其和其他國家在制造業、運輸業和其他行業的公司和其網站所證明的那樣。同時，我還發現制裁名單中沒有大型“全球”公司，即擁有知名品牌或商標的公司。這些公司（包括納斯達克、微軟、標準普爾全球、斯倫貝謝等知名公司）受到美國財政部的行政起訴，但并不受到二級制裁，這是因為“全球公司”通常直接或間接與美國管轄權有聯系，包括通過使用美元。

不同國家的公司之間的差異值得注意。例如，在中國，107 家公司中只有 12 家（11.21%）因與被封鎖的人有聯系或幫助其受益而受到二級制裁；9 家公司（8.41%）因涉嫌國防合作（提供無人機系統、衛星圖像），另外 3 家公司（2.8%）因與俄羅斯進行黃金交易。其他所有案例（83 家公司，即 77.57%）中，都是關于電子、設備、工業產品、兩用物品的供應。在阿聯酋，77 家公司中有 18 家（23.37%）因與被制裁的人有聯系而被連帶制裁。有一個公司是因與俄羅斯黃金交易而被制裁，另一個是因國防物資供應。11 個公司（14.28%）是因提供物流服務，包括違反石油和石油產品運輸價格閾值。其余 46 個公司（59.7%）都是因為電子、工業產品和設備的供應，包括民用航空零部件。對于土耳其，67 家公司中有 7 家（10.44%）因與被制裁的人有聯系而受到二級制裁；3 家因提供物流服務，包括違反價格閾值（4.47%）；1 家因供應無人機零部件。其余 56 個公司（83.58%）皆因供應（包括中介供應）電子、設備、工業產品和兩用物品而被指控。在塞浦路斯的情況中，52 家公司中有 42 家（80.76%），即絕大多數，因與受制裁的人有聯系而被制裁；3 家公司與黃金業務或俄羅斯的采礦部門有關；2 家與提供物流服務有關；只有 5 家與工業產品、設備等的供應有關。因此，中國、阿聯酋和土耳其的大多數公司因供應制成品而被制裁，而塞浦路斯的 “情況” 是各種與受制裁的人有關的投資、咨詢和其他業務而被制裁。

盡管來自后蘇聯國家的公司數量相對較少，但它們的具體情況仍然值得關注。在亞美尼亞，美國封鎖了兩家參與向俄羅斯供應微電子的公司，以及俄羅斯外貿銀行（VTB）的一家子公司。在阿塞拜疆，一個公司因向俄羅斯供應技術產品而被制裁，并且與亞美尼亞一樣，還有一家俄羅斯外貿銀行（VTB）的子公司也被制裁。在白俄羅斯，VTB 的情況再次出現，另外還有 6 家因供應工業產品而被制裁。在格魯吉亞，只有 VTB 的分支機構被封鎖。在哈薩克斯坦，只有一家公司因供應工業產品而受到限制。其他三家受到制裁，都與俄羅斯主要銀行（俄羅斯儲蓄銀行、俄羅斯外貿銀行、阿爾法銀行）有關，其中一家銀行（Texakabank）在被俄羅斯儲蓄銀行出售后，隨即從制裁名單中移除。吉爾吉斯斯坦的公司情況不同。在這里，十家公司因為向俄羅斯供應電子和其他高優先級出口控制商品而被制裁。在摩爾多瓦，情況則更加模糊。據稱，有三家公司因參與了飛機零部件的供應而被制裁，四家與俄羅斯受制裁的個人有聯系而被制裁。被認為親俄的紹爾政黨也被封鎖。塔吉克斯坦唯一一家受到二級制裁的公司是供應飛機零部件的公司。

上述情況證實了美國對俄羅斯海外合作伙伴的二級制裁在數量上迅速且加速增長的預測。這一趨勢或將繼續，特別是在俄羅斯國內一級制裁的重要目標已基本覆蓋的情況下。關于二級制裁按國家分布的假設僅部分得到證實。中國、阿聯酋和塞浦路斯符合最初預期，首當其沖；土耳其也飽受制裁。相反，在印度，只有兩家公司受到美國二級制裁。后蘇聯國家也相對較少受到二級制裁的影響。白俄羅斯和吉爾吉斯斯坦在一定程度上與其他后蘇聯國家有所不同，而亞美尼亞和哈薩克斯坦則不太突出。后蘇聯國家中受二級制裁的公司數量有時比瑞士、英國、德國等不友好國家還要少。而那些長期受到美國制裁的國家的公司，很少因與俄羅斯合作而受到美國二級制裁。

二級制裁主要用于向俄羅斯供應電子、工業商品和兩用物品的假設也得到了證實，盡管不同國家的公司在某些方面存在差異。在中國、阿聯酋和土耳其，這類公司占案例的絕大多數，但在塞浦路斯相對較少，塞浦路斯受到制裁的主要原因是與先前被制裁的人有聯系或進行對其有利的交易。同時，本次研究也證實了被封鎖的第三國實體中沒有大型“全球”公司，但認為二級制裁只針對中介公司或專門為規避單邊限制措施而設立的公司是不正確的。這些公司包括許多制造業和貿易公司，它們并非只與俄羅斯管轄區域及被制裁的個人有業務往來。然而，大量受二級制裁的公司缺乏網絡痕跡，這仍間接表明它們規模較小或傾向于規避制裁制度。

作者：費蘭花（Ramziya Fazdalova），北京外國語大學博士，商業顧問，俄羅斯在華學者

整理：周澤源

編務：劉 晗

責編：王加特

圖片來源：網 絡

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