中共中央、國務院于2021年印發的《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》中，在完善行政執法程序方面明確指出，凡沒有法律法規規章依據的執法事項一律取消，行政機關內部會議紀要不得作為行政執法依據。

《最高人民法院公報》2022年第11期中刊載的一起典型案件明確，“不具有對外效力的行政機關內部文件，不能作為行政處罰的依據。”

再往前追溯，2019年，北京市西城區法院曾判決陜西市場監管局和國家市場監督管理總局敗訴。文書案號為（2019）京0102行初352號。法院在判決中明確：一部未經公開的規范性文件不能作為執法依據對外產生法律效力。

“《指導意見》作為內部文件，可以在行政執法中發揮指引性、參考性的作用，但不應當在行政處罰決定中作為法律依據予以援引和適用。”

既有中央文件規定，又有最高法公報案例，還有司法機關判決的“前車之鑒”……這些都沒能教會海南省三亞市綜合行政執法局，要依據法律法規來執法。

援引內部規定公開出具《決定書》，這是在執行國法，還是在執行“家規”？

事情要從三年前說起。2022年3月9日，三亞市綜合行政執法局向華泓（海南）投資有限公司投訴人張永便出具《受理通知書》，對該單位股東天津市津東房地產投資開發集團有限公司涉嫌抽逃出資一案正式立案受理。

天眼查查詢顯示，華泓（海南）投資有限公司（下文簡稱“華泓公司”）是一家以從事房地產業為主的企業，于2014年在海南省三亞市成立。

企業注冊資本2億元，實繳資本2億元。股東有兩個，天津市津東房地產投資開發集團（以下簡稱“津東集團”）持股比例80%，北京國行投資管理有限公司持股比例20%。

按持股比例算，津東集團實繳1.6億元。

經過兩年之久的“超長”調查，2024年3月27日，三亞市綜合行政執法局向津東集團出具了《行政處罰告知書》（2024）瓊綜執三亞（一支二隊）聽告字第36號，稱經核實，津東公司抽逃出資的行為違反了公司法第三十五條之規定，并依法適用從重處罰的情節，責令其立即改正并擬處罰：罰款人民幣2400萬元。

然而，5個月后，事情有了“反轉”！2024年8月30日，三亞市綜合行政執法局向津東集團出具了《撤銷立案決定書》，決定書稱，本機關對你司涉嫌抽逃出資行為作出《行政處罰告知書》（2024）瓊綜執三亞（一支二隊）聽告字第36號，因該案不符合《海南省綜合行政執法辦案程序指引》第三十一條所規定的立案條件，符合《行政處罰法》第七十五條第二款規定的撤銷條件，本機關決定撤銷該案件的立案。

筆者在網上檢索“《海南省綜合行政執法辦案程序指引》發布”，未有相關的新聞報道或官方發布，暫不知曉第三十一條的具體規定。不過，《辦案指引》妥妥屬于內部性文件。

三亞市綜合行政執法局公開作出執法文書《撤銷立案決定書》，卻在引用“內部性文件”。

這樣執法，合法嗎？

如今，各地都在多措并舉，“穩經濟、爭創收”。而三亞此次作出的“撤銷罰款決定”顯得格外“另類”。只是不知，執法辦案人員是守住了執法底線，還是守護了個別領導的指示？

筆者獲悉，針對三亞市綜合行政執法局的上述執法行為，投訴人、北京國行投資管理有限公司法定代表人張永便，于9月9日向三亞市人民政府提出了行政復議申請，申請依法撤銷該局作出的《撤銷立案決定書》，責令其對津東集團抽逃全部出資的違法行為作出行政處罰決定。

張永便在《行政復議申請書》中提到，《海南省綜合行政執法辦案程序指引》系海南省綜合行政執法系統內部指引，從未通過任何官方渠道對外正式發布，既不是法律法規也不是規章，內部文件可以在行政執法中發揮指引性、參考性的作用，但不應當在行政執法中作為法律依據予以援引和適用。

張永便還提到，津東集團于2014年為華泓公司實繳出資1.6億元，有相關的驗資報告為證。2017年4月至2018年5月，津東集團直接、間接抽逃了全部實繳出資1.6億元，至今未有任何回款，在案的相關證據鏈已經閉合。2023年10月17日三亞市綜合行政執法局委托會計師事務所所作出的《審計報告》也能證明津東集團抽逃資金行為的存在。

9月23日，三亞市綜合行政執法局向三亞市人民政府出具了《被申請人答復書》。其中，對于撤銷處罰的原因作出解釋：津東集團提出聽證申請并提供新的證據資料，聽證主持機關出具了《聽證報告》，結論為：本案違法事實不清、證據不足，建議重新調查。

三亞市綜合行政執法局稱，經重新深入調查取證，發現2014年施行的《公司注冊資本登記管理規定》及2022年施行的《市場主體登記管理條例》規定了只對實繳登記制的市場主體抽逃出資行為給予行政處罰，沒有規定對認繳制公司抽逃出資行為給予行政處罰。因此，該案不符合《海南省綜合行政執法辦案程序指引》第三十一條所規定的立案條件，符合《行政處罰法》第七十五條第二款和該指引第三十三條所規定的撤案情形。

對于上述的“重新調查結論”，筆者簡單翻譯一下，就是說，不該對認繳制公司抽逃資金作出處罰，所以決定撤案。

但是，相關查詢顯示，津東集團對華泓公司的1.6億出資，是實繳到位的。

難道說，此前兩年多時間的調查，三亞市綜合行政執法局竟沒有弄清上述出資是實繳還是認繳？負責辦案的調查人員連這點業務能力都沒有嗎？

今年10月10日，三亞市人民政府向張永便出具了《聽取當事人意見通知書》。目前，這起行政復議案件尚未有結果。津東集團有無抽逃實際出資、符不符合處罰條件，且等行政復議機關查明后能給出論斷。

縱覽事件全貌，筆者有一種“錯覺”：三亞市綜合行政執法局在2024年3月出具《行政處罰告知書》時，認定“津東集團確有抽逃出資行為”難道是在信口開河？

海南2025年全島封關，在如此大背景下，三亞市乃至海南省的行政執法水平不該掉隊。引用“內部文件”執法，這樣的錯誤，不該犯！

民營企業、國有企業，大企業、小企業，企業中的大股東、小股東，統統都應被平等保護。哪個合法利益遭受不法侵害，都會影響海南的營商環境。