編者按

20年來，中央企業董事會建設從“試點探索”進入到“全面推進”，從“集團層面為主”拓展到“覆蓋重要子企業”，從國務院國資委通過規章制度規范董事會運作過渡到董事會依法規范運作，從董事會“有沒有”轉向董事會“好不好”的新階段，中央企業董事會建設取得了實質性的重大進展和明顯成效。

這一改革壯舉，凝聚了一代人的心血，這一改革成就，十分來之不易。而隨著新公司法的施行，中國公司的董事會制度進入了一個全新的時代。

今年，《董事會》雜志創刊20周年，《董事會》雜志特別策劃“董事會：與你同行”系列主題報道。本期推出“變革的脈動——與央企董事會建設同頻同行”，邀請秦永法先生，聚焦中央企業董事會制度建設以及高質量價值創造、價值實現的實踐探索，講述自己見證或參與的難忘經歷與思考。期冀在公司治理改革的歷史演進與邏輯展開中，體察關鍵細節，見微知著；在完善中國特色現代企業制度的新征途上，感知時代脈搏，同頻同行。

策劃、統籌｜孫堅 谷學禹 劉冉冉

排版設計｜陳敏

文/秦永法 張祎

2004年2月，第38次國務院常務會議同意，國務院國資委在中央企業開展董事會建設試點工作，6月印發了《關于中央企業建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》（國資發改革[2004]229號），同年10月17日，第一批7家試點企業之一的寶鋼集團有限公司董事會試點工作正式啟動，5位外部董事全部到位且超過董事會成員的半數，標志著中央企業建立和完善董事會邁出了新的步伐。中央企業董事會建設得到了肯定性評價，很多經驗和做法已經體現在今年7月1日起施行的新公司法中，這也說明中央企業董事會建設的路子是正確的。

圖：秦永法 系經濟學博士，中國公司治理50人論壇專家組成員；曾長期任職于中央國家機關、央企。

深化改革的路徑選擇

國務院國資委成立初期，傳統國有企業轉向市場經濟、建立現代企業制度，雖然已經有十余年的歷程，但截至2007年11月底，155家中央企業中也只有14家是國有獨資公司或國有控股公司；對于全民所有制國有企業，其法律基礎是有計劃的商品經濟時代即1988年4月頒布實施的企業法，沒有建立以董事會為核心內容的公司治理結構。

一些企業建立了董事會，一些企業建立董事會后又解散了董事會，但建立董事會與不建立董事會的企業，都沒有解決內部制衡的問題，內部權力過分集中的弊端仍舊突出，“內部人控制”比較普遍。政企分開和責、權、利對等成為停留在報告文件中的一般要求，企業依然是“一把手”體制，政府職能部門對企業穿透式的干預普遍存在，“沖動決策”“盲目投資”“亂用激勵”等管理亂象在一些企業還比較嚴重。由于已經有了不管用的“董事會”，社會上對董事會的價值和作用認識不統一、微詞頗多，對國企改革深化的路徑有點茫然。

如何貫徹落實中央精神，實現國有資產保值增值，對新成立的國務院國資委來說存在履職方式上的兩難選擇。

由于中央企業數量較多、決策事項多、分布的行業和領域很廣，市場瞬息萬變，如果繼續以過去那種行政職能部門直接管理的方式來行使出資人的各項權利，很難避免對企業的行政干預；而且國務院國資委這支500多人的隊伍，由于行政機關的決策方式與企業不同且人員遠離市場和實體，實際工作中很難把握“到位而不越位”的尺度，很難對企業實行有效的個性化管理、把過去眾多專業部委沒有管好的事情管好。同時，重大決策和投資事項一旦出現問題，責任不明確，企業的經營自主權和主動性、積極性也會受到極大削弱。

如果將董事會的權力甚至是出資人的部分職權放到企業，雖然許多中央企業、國有企業已經建立了與經理層人員高度重疊的董事會，名義上與國際慣例已經接軌，形式上的公司法人治理結構也是健全的，但是實踐證明，企業內部的治理制衡機制并沒有形成，將原公司法規定的股東部分職權、董事會的部分權力全部落實到企業，無法解決“內部人控制”和權力制衡問題。

要避免走上過去“一放就亂、一管就死”的老路，必須按照社會主義市場經濟體制改革的大方向，在改革創新中謀求新方法、新出路，按照企業發展規律和國際慣例辦企業，讓央企國企以獨立的市場經濟主體存在，讓央企國企更加市場化、規范化、國際化。完善公司治理機制，建立“管用”“有效”的董事會成為不二的選擇，也是國際化大公司的慣例。治理現代化，是中央企業國有企業提升核心競爭力、具備比較強的影響力和抗風險能力的體制基礎，強有力的董事會是良好公司治理的核心和中樞。實現國有資產資本保值增值，以及踐行好央企國企的政治屬性、社會屬性，良好的董事會治理是關鍵。

但是，由于我們國家公司制企業發展的歷程較短，人們習慣于計劃經濟體制下的管理模式，傳統的路徑依賴使很多人認為公司治理是外界強加給他們而且是可有可無的東西，以至于西方國家比較有效的公司治理結構在中國“水土不服”。從文化和歷史傳統看，長期以來，我們國家形成的是“一把手”文化， “一把手”負責制的概念在我國有廣泛的認同感，深入人心。在經理人員的管理上，我國一直是采取政府任免的方式，將企業經營管理者當作政府官員來管理，盡管20世紀90年代國務院有關部門曾發文件取消企業經營管理者的行政級別，但是在實踐中依然存在“部級”企業、“局級”企業等認識。試點初期，曾聽到有位企業的負責人講，如果組織不信任這些經理層可以調整更換，沒有必要再派一些“外部人”進來。

制度路徑依賴致使分權制衡的公司治理理念在國內并沒有獲得認同感，有形或無形地為建立以董事會為核心的公司治理結構帶來障礙。

聚焦戰略型董事會

黨的十四大確定國有企業的改革方向是建立現代企業制度，核心環節是建立完善的公司治理機制。

國務院國資委成立并在中央企業開展董事會試點初期，一部分中央企業和地方國企已經建立或曾經建立過董事會；這個董事會是董事與經理層高度重疊的董事會，“出題人”和“解題人”是同一撥人，出資人缺位，“內部人控制”，“兩權”分離后代理人與出資人利益沖突而損害出資人利益的問題沒有解決。也就是說，雖然名義上建立了董事會，但企業的領導體制依然沒有發生變化，公司中賴以運行的基礎實際上不是公司法意義上的董事會領導下的經理制，而是變相的廠長（經理）負責制。過去的這種領導體制，在市場經濟體制下的監督成本會很高，監督的及時性和有效性會很差，資產處置、考核分配、經理人員的選聘等權力落實到企業，企業就會走到過去的套路上。

我們實行社會主義市場經濟，央企國企要與其他企業一樣，公平地遵守市場規則，在市場中科學配置包括人才在內的各類資源，就必須按照市場經濟要求、遵循市場規律進一步深化國有企業改革，建立一個有權有責、有為有效的董事會，在公司內部形成一個有效的制衡機制。

從理論和實踐看，董事會有很多種類型，董事會的類型決定了董事會在公司中的地位和應當發揮的作用，決定了董事會的職權和行權方式；至于選擇何種類型的董事會，受到股權結構、公司立法體制、公司外部治理環境等諸多因素的影響。市場導向治理模式的國家如美國、英國，股權比較分散，資本市場比較發達，采用單層董事會，董事會側重于戰略決策；在董事會內部，由獨立董事監督執行董事，對董事會和經理層的監督依賴以股市為代表的資本市場、公司控制權市場的力量來完成。債券監管治理模式的國家如日本、德國，股權比較集中，資本市場不是特別發達，公司控制權市場的約束力量較弱，控股股東、債券銀行主導董事會，董事會偏重于監督。

中央企業雖然是國有獨資企業，但是層層委托代理關系以及國務院國資委的性質，決定了中央企業要建立的董事會是一個戰略型、決策型董事會，而不是傀儡型或其他類型的董事會。試點應當按照戰略型董事會的制度設計配置國務院國資委與中央企業董事會的權力界分，并按照這一思路科學搭配董事會結構和工作系統。董事會行使股東會依法享有但由于機構特殊性而授權給董事會的部分職權，享有獨立的經營管理決策權和公司法規定董事會應當享有的職權；但是職權落實要具備一定條件逐步進行，有些職權雖然屬于董事會，但即使給了董事會，它在一定時期的環境下也難以落實，不能一放了之。

這個戰略型董事會是股東利益的忠實代表和守護者，是公司的“商業大腦”，是公司進一步深化改革推動發展的內生動力來源。董事會負責企業的重大決策，對企業進行戰略性監控，并負責經理人員的市場化聘用、激勵，借助市場的力量對經理層進行約束。董事會對企業戰略與計劃的制定、組織實施以及對實施狀況評估、改進等事項負責。董事會這一角色的有效履行，能夠保證企業具有長遠的發展目標，經理層可以有效地執行經過精心選擇的戰略和計劃，以符合股東利益、企業利益和社會利益的需要。一個良好的董事會，能夠敦促企業和經理層邁向更高的目標，“不能做單純的審批人和經理層的質詢者，而是要主動性開展工作，圍繞企業的聲譽、企業的發展、企業的愿景等方面的問題，向總經理（或CEO）和高級管理人員提供咨詢建議”。

建立董事會并非全部來自股東會的委托，而且也是公司法等國家法律賦予的。因此，國務院國資委成立初期，聚焦建立戰略型董事會作為推進國有企業改革深化的切入點，加強試點的頂層設計和工作指導引導，成立董事試點工作辦公室，確定神華集團、寶鋼等7家企業為第一批試點單位，并且隨著改革的深入試點中央企業家數逐步擴大，直至目前中央企業和其重要子企業董事會建設已全面鋪開。

董事會建設試點探索

試點初期，國務院國資委和試點中央企業各位董事、董事會秘書互動很多，大家工作熱情很高，對一些問題都是徹夜討論解決方案，試點的規范性文件也都是建立在聽取包括專家學者在內的各方面意見，以及集體探索、反復修改的基礎上。中央企業董事會試點的平穩順利進行，凝聚了各方面的支持和集體的努力，也借鑒了新加坡、北歐一些國家的經驗。

試點時期的制度安排留出了很多探索空間，在實踐中也在逐步完善。還有些制度安排很具有中國特色，在其他國家根本不存在，例如關于外部董事閱讀文件資料的通知、外部董事在企業履職時間不少于30個工作日等。

中央企業董事會建設，當初首先要考慮的是通過引入外部董事并且外部董事在董事會成員中占多數，改變以前董事會成員與經理層高度重合的情況，盡量避免董事會成員與經理層交叉任職，經理層除總經理以外均不進入董事會，實現決策機構和執行機構分離、決策人員與執行人員絕大部分分離、決策職能和執行職能分離，董事會、經理層、監事會、黨委會等各司其職，各負其責，相互之間既有協作又有制衡，形成協調運轉、有效制衡的決策體系和集中統一的執行體系。

要堅持和完善黨組織成員與董事會、監事會和經理層成員“雙向進入、交叉任職”的領導體制，企業黨組織依照黨章的要求發揮政治核心作用，依法設立經職工民主選舉產生的職工董事。進一步探索發揮黨組織政治核心作用和加強職工民主管理的有效途徑和方法，實現董事會選擇經營管理者、經營管理者依法行使用人權與黨管干部原則有效相合，將黨管干部原則的重點放在董事會成員的選聘上，并對董事會選人用人權從“管導向、管標準、管程序、管資質”等方面進行把關。進一步研究黨組織參與決策、帶頭執行、有效監督的內容、環節和程序。

國務院國資委要堅持自我革命，適應董事會治理要求，逐步轉變職能。國務院國資委成立以后，對中央企業的監管主要是以廳局為單位的縱向專業化管理方式，公司法等法律法規規定的一些應當屬于董事會的職權，由于董事會制度不健全而由國資委行使，所以，國務院國資委的內設廳局基本上是按照專業進行設置。建立董事會后，國務院國資委充分尊重和發揮董事會的作用，逐步將由國務院國資委行使的經理人員選聘權、考核權、獎懲權交給董事會。法律規定的出資人的一部分職權，依照行權有效的基本邏輯盡量授予董事會，營造一個強勢董事會，國資委保留股東的基本權利和對公司的最終控制權。

中央企業董事會建設必須要有一大批經驗豐富、能力強、有職業操守和素養的專業人員進入試點中央企業的董事會。但是，當初我們缺乏這方面的人才儲備，也沒有市場化的評價遴選機制。董事的激勵和約束是建立在一系列制度安排基礎之上的，這些制度既包括正式制度也包括非正式制度。非正式制度雖然不是合同或契約等書面意義上的正式約定，也不具有法律上的效力，但它是受到一個國家的社會價值觀、風俗習慣、傳統文化、政治制度等影響，在社會中自發形成并被人們無意識接受的行為規范，雖然沒有法律上的約束力，但對董事和公司治理卻發揮著實實在在的影響。正式制度包括適用于所有企業的“通用契約”，例如政府頒布的法律、條例等；也包括適用于單個企業的“特殊契約”，例如公司章程、領導權結構安排、規章制度等。

當時，根植于中國政治制度、社會體制、法律環境、意識形態、價值觀等環境中的制度體系并不健全、不完善，很多人包括很多從領導崗位退休下來的同志，不知道董事應該做什么、怎么做，不知道自己的職權以及行使方式，也不清楚擔負何種責任和義務。國務院國資委有計劃、有針對性地選擇了公司治理、董事會運作實務、企業戰略決策與投資、國有企業改革、業績考核與薪酬管理、財務控制與風險管理等7個系列專題培訓，組織中央企業高管、董事和擬任董事，赴新加坡考察淡馬錫和一批淡馬錫直屬全資控股公司（“淡聯企業”)的董事會運作。

淡馬錫是新加坡政府1974年決定由財政部投資司負責組建的一家資本控股公司，專門經營管理國家投入各類國有企業里的資本，與我國新成立的國資委有許多相同之處。淡馬錫自成立以來除了特殊年份外，投資組合凈值都持續上升，復合年化股東總回報率達兩位數，在國際視野中是公認運營比較好的國有獨資公司。淡馬錫和“淡聯企業”董事會構成多元，執行董事和外部董事、獨立董事主要由優秀企業家構成，外部董事和獨立董事占絕大部分而且來源國際化，董事長與總經理的職責權限也非常清楚；淡馬錫不參與企業的業務決策與運營。在淡馬錫和“淡聯企業”，董事會發揮核心決策作用，對公司的長遠戰略目標、年度預算、財務報表、重大投資出售計劃、重大融資建議等均有決策權。在國內和新加坡的系統培訓以及與淡馬錫、“淡聯企業”董事的座談交流，對參訓人員有著很大的觸動，中央企業董事會試點有很多參照和借鑒，推動了中央企業董事會建設。如果沒有當時統一思想、統一認識的過程，沒有開展系列研討、培訓等工作，沒有較為完善的制度設計，很難獲得“近幾年，央企董事會試點工作是成功的，經驗十分寶貴，為國企建立現代企業制度、完善公司法人治理結構，探索出了新路。希望鞏固和擴大試點，積極探索，認真總結，使這項制度日臻完善”的肯定性評價。很多經驗和做法已經體現在今年7月1日起施行的新公司法中，也說明中央企業董事會建設的路子是正確的，貫徹落實了中央和中央領導同志的指示精神，適合中國特色社會主義市場經濟要求。

自2004年在中央企業開始董事會建設試點以來，國務院國資委結合中央企業的實際情況，建立健全了具有中國特色的董事會運作制度體系。20年來，國務院國資委制定印發了《中央企業董事會工作規則（試行）》，出臺外部董事選聘管理、報酬待遇、履職支撐以及董事會和董事評價等一系列制度措施，形成了中央企業董事會建設“1+N”制度體系，促進董事會建設制度化、規范化、科學化。目前，這套制度體系由國務院國資委已經印發的20余項制度構成，基本涵蓋了從董事會構建，到董事會運作、激勵與約束、培訓、溝通和評價等方面的內容，這些制度在實踐中還在不斷完善。雖然有的制度安排還帶有很濃厚的過渡階段色彩，有的還受到一些人的詬病，但也是很有必要的，認識階段如此、基礎如此，過于超越階段的要求反而難以落實，也不可能具有指導意義。各中央企業按照國務院國資委的制度安排建立了具有本企業特色的個性化的制度措施，包括公司章程，董事會及其專門委員會工作制度，與董事會制度相銜接的內控制度、工作細則、信息溝通制度、規范公司治理相關方的工作流程等，設立了董事會工作機構等。外部董事能盡職、忠實地履行義務是這套制度安排的關鍵內容，一方面需要依賴非正式制度的約束和激勵，如職業操守、社會認可等；另一方面就是來自股東等方面對董事、董事會的履職評價，以及評價結果的運用。按照國務院國資委出臺的有關規定，中央企業聘任的外部董事每年需要向國資委述職，國資委根據日常跟蹤情況對董事履職情況進行評價。科學客觀評價是一個世界性難題，從試點初期到目前，外部董事被解聘和禁止進入的情況存在，但是尚未發現有外部董事因履職不到位而受到經濟或刑事上處罰的情況。

董事會建設實現五個重大轉變

20年來，國務院國資委歷任領導高度重視中央企業董事會建設，國務院國資委和有關部門與中央企業一起積極探索制度創新，認真貫徹落實黨中央和國務院領導同志的指示精神，取得了實質性重大進展和明顯成效。中央企業董事會建設從“試點探索”已進入到“全面推進”，從“集團層面為主”拓展到“覆蓋重要子企業”，從國務院國資委通過規章制度規范董事會運作過渡到董事會依法規范運作，從董事會“有沒有”轉向董事會“好不好”的新階段。目前與試點初期相比，至少有五個方面的重大轉變。

一是對建好建強董事會思想認識上的轉變和行動上的統一。1993年黨中央就提出國有企業改革的方向是建立現代企業制度，但是在試點初期，存在對中央企業建設董事會的意義和作用不理解、不適應的問題，把加強黨的領導同董事會建設對立起來、割裂開來等問題，把現代化、國際化與西方化等同，以西方的公司治理理論指導中國公司治理實踐等問題，一段時期造成了思想認識的混亂和行動上的盲從。習近平總書記在2016年全國國有企業黨的建設工作會議上的講話，關于堅持“兩個一以貫之”、建設中國特色現代國有企業制度的重要論述，澄清了很多模糊認識，統一了大家的思想認識，堅定了堅持走中國特色國有企業改革發展道路的制度自信。

二是董事會功能作用有效發揮，企業的決策機制發生了重大變化。過去的企業領導體制下，經理層與董事會成員高度重疊，決策主要依靠企業內部同一班人，自己決策、自己執行、自我監督，缺乏有效制衡；而董事會試點以來外部董事的引入，較好解決了“一言堂”“拍腦袋決策”以及視野不夠寬等問題，實現了決策層與執行層分開、決策權和執行權分離，同時發揮黨組織參與決策、帶頭執行、保證監督作用，決策的質量和科學性明顯提高。國務院國資委聚焦董事會規范高效運行，加強對董事會工作的指導監督和考核評價，大力探索落實董事會職權，全面推行外部董事召集人制度，積極為董事會規范運作提供有效支撐；董事會主動站位全局、謀劃發展戰略的責任意識顯著增強，科學決策、民主決策、依法決策的作用有效發揮，風險防控能力和管理水平明顯提升，協調運轉、有效制衡的公司治理機制初步形成。企業反映，與以前相比管理層現在考慮問題更加慎重，工作的細化程度提高。針對一些重大事項，有的企業在董事會討論之前，各級管理人員都會反復研究和論證，有的環節還要與董事溝通以及咨詢董事；重大投資議案，既要有預期收益，也要揭示可能的風險和風險控制措施。

三是外部董事隊伍建設得到明顯加強。20年來，外部董事的評價遴選制度、履職服務保障制度和措施不斷健全，機制和程序逐步完善，制定了董事會和董事評價辦法、外部董事履職指南，成立了專職外部董事黨委等。一些外部董事“只拿錢、不理事，只投票、不擔責”的問題得到有效解決，一支政治素質好、專業能力強、履職動力足的外部董事隊伍，有效彌補了市場化評價遴選機制不完善的缺陷，為構建綜合素質高、結構科學合理、能滿足企業發展戰略要求的董事會打下了堅實基礎，也為央企國企市場化配置董事資源以及經理層的契約化管理創造了條件。

四是國有資產的監管方式的變化。目前，國務院國資委已經將投融資決策等部分股東權利授予了中央企業董事會，有條件下放了企業董事會對經理人員的業績考核和薪酬管理權。黨的十八屆三中全會后，落實董事會職權再次提到國務院國資委的議事日程，列為國資委在中央企業進行的四項試點探索之一。實踐中，國務院國資委通過列席董事會會議，加強與董事的溝通聯系，聽取董事會年度工作報告，定期評價董事會和董事履職情況，有效傳導國有資產保值增值的壓力，使國有資產監管逐步從所有企業統一標準、統一模式向差異化、個性化轉變，以“三統一、三結合”和“三化監管”為鮮明特征的國有資產監管體制實現系統重塑，監管效能和防風險能力顯著提升，中國特色國資監管新模式加快形成。

五是黨的領導得到加強。央企國企是具有鮮明政治屬性的經濟組織，堅持和維護好企業黨委（黨組）的領導地位，充分發揮把方向、管大局、保落實的領導作用，黨章和公司法等法律法規中都作出明確規定。黨的十八大以來，國務院國資委堅持把在完善公司治理中加強黨的領導作為重大政治任務，制定印發了章程指引、黨委（黨組）前置研究事項清單示范文本等，推動央企國企明確黨組織的決策事項、職責范圍和履職程序，將黨的領導落實到公司治理的全過程、各環節。黨對中央企業的領導在制度上有規定、在程序上有保障、在實踐中有落實，實現了黨的領導與公司治理的有機統一，中國特色公司治理優勢逐步發揮重要作用。

張祎 供職于中鐵物流集團公司