文章作者｜德國國際與安全事務研究所 SWP評論，達烏德-安薩里，伊莎貝爾-韋倫費爾斯

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在阿拉伯世界的各個公共部門，國際咨詢公司已經發揮了舉足輕重的作用，并在進一步擴大其業務。除其他項目外，咨詢公司還（共同）設計了沙特阿拉伯的 “2030愿景”和摩洛哥的 “綠色議程”等備受矚目的戰略。

目前，它們正在加強在國家能源和氣候戰略方面的活動。它們的行動幾乎沒有地方公眾的參與，這削弱了所制定政策的合法性和質量，破壞了地方發展。除了對阿拉伯世界的影響外，咨詢公司在該地區的工作也影響到德國和歐洲的利益，即使是受歐洲行動者或國際組織的委托。

如果要避免負面影響，就需要提高對咨詢公司活動的認識和透明度。此外，對委托國家間咨詢公司是否、何時以及在多大程度上是有利的進行審查也至關重要。

充滿活力的社會、繁榮的經濟和雄心勃勃的國家——這是沙特阿拉伯 2016 年通過的整體轉型計劃 “2030愿景”的三大核心主題。然而，與 2008年巴林的“2030 年經濟愿景”和摩洛哥的 “綠色摩洛哥計劃”一樣，沙特的這一計劃并非完全源自當地，而是由咨詢巨頭麥肯錫共同設計的。這些咨詢公司都是源自西方的營利性咨詢公司，在全球范圍內開展業務。公共決策者通過它們來設計、實施和評估改革等。這些公司包括麥肯錫（McKinsey）、博思艾倫（Booz Allen Hamilton）和波士頓咨詢集團（Boston Consulting Group）等傳統咨詢公司，以及德勤（Deloitte）、安永（Ernst & Young）、畢馬威（KPMG）和普華永道（PwC）等“四大”會計公司，這些公司很久以前就擴展到一般公眾咨詢領域。

雖然咨詢公司的使用在全世界都很普遍，但這些公司在阿拉伯世界發揮著獨特的作用。首先，項目數量巨大：直到最近，沙特阿拉伯仍是 BCG 的最大客戶；與2022年相比，沙特在咨詢服務方面的總支出激增了17.5%，達到每年近20億歐元。第二、雖然摩洛哥、約旦和埃及等不太富裕的國家不像較富裕的海灣國家那樣頻繁聘請咨詢公司，但阿拉伯政府給咨詢公司的授權在范圍和制度化方面超過了世界其他地區。通過上述國家愿景，咨詢公司掌握了方向盤，決定了整個國家的發展方向。此外，他們的活動也不僅僅局限于制定戰略。 例如，波士頓咨詢公司是埃及第27屆世界氣候峰會的獨家顧問，正在調整摩洛哥的社會保障體系，同時在沙特阿拉伯7000億歐元公共投資基金的管理中發揮重要作用。

這種參與是有代價的，不僅在財政上，而且在所實施政策的合法性和質量方面。此外，它還會在許多方面阻礙當地的發展。與此同時，咨詢公司的活動對德國和歐洲也有影響。這些公司的運營透明度和問責制都非常有限，它們在外交和發展政策方面，甚至在國防領域都占據了一席之地。例如，20多家西方咨詢公司——包括普華永道(PwC)、安永(Ernst & Young)和麥肯錫(McKinsey)——是阿拉伯海灣國家網絡安全領域的關鍵參與者，而博思艾倫咨詢公司(Booz Allen Hamilton)的中東部門(后來被賣給了競爭對手)曾為沙特皇家海軍提供服務。

起源、動機、模式

該地區由外國主導的決策源于殖民時代。1926 年，作為間接統治的一部分，英國王室向巴林政府派遣了一名“顧問”，該顧問作為事實上的統治者，在很大程度上隨心所欲地塑造著這個國家。后來，這一制度被移植到鄰國——其范圍和成功程度各不相同。1957 年，國際貨幣基金組織授權外國顧問抵達從未被正式殖民過的沙特阿拉伯。僅僅十多年后，包括斯坦福大學在內的一組美國專家起草了沙特的第一個發展計劃。現代咨詢公司很快接踵而至；例如，普華永道在廣告中稱，該公司在該地區活躍了40多年。如今，咨詢公司、當地精英和統治者以及西方國家行為者都在一個流動、動態的利益和（相互）依賴關系網中互動。

咨詢公司的動機

最重要的是，咨詢公司關心的是盈利。為了獲得合同，他們戰略性地將目標鎖定在那些樂于接受此類示好的政府官員身上。例如，麥肯錫除了在巴林和沙特阿拉伯開展業務外，還在2000年代向也門和利比亞統治者的兒子們獻殷勤。就這些權力繼承人而言，他們將麥肯錫的改革議程視為在“登上王位”之前將自己打造成進步領袖的機會。在摩洛哥，咨詢公司參與了現任首相和前農業大臣的“綠色摩洛哥計劃”和社會保障戰略，后者是該國最富有的商人之一，與國王關系密切。

然而，這些公司所做的不僅僅是制定概念、戰略和法律。通過監督項目的實施、監測和評估，他們積累了足夠的影響力，使自己成為準國家行為者；事實上，沙特官員非正式地將經濟和規劃部稱為 "麥肯錫部"。在某些情況下，甚至成立了新的國家機構或取代了現有機構。與沙特王室關系密切的美國最大的建筑工程公司柏克德公司（Bechtel Corporation）受委托建立并管理沙特的國家項目管理組織（Mashroat）。該組織的任務是監督國家轉型計劃下基礎設施項目的跨部委資本支出。

當地利益相關者的動機

權力的集中和重新分配是咨詢公司運作方式的特征，往往會遭到中層管理人員和其他當地參與者的抵制，因為他們覺得自己被繞過或忽視了。與此同時，咨詢公司的參與為新興的當地利益相關者提供了一個機會，他們往往更年輕，受過西方教育，傾向于(經濟)自由主義。往往是他們積極推動咨詢公司——不僅是為了推動(他們自己的)經濟和社會文化改革議程，也是為了獲得影響力。這些咨詢公司表示，它們在該地區的客戶和聯系人本身往往就是跨國公司的前雇員，或者是西方著名MBA課程的校友。因此，建議咨詢公司將其政策強加于各國是錯誤的; 相反，有來自這些國家境內的支持。

統治者的動機

阿拉伯世界的統治者出于各種原因聘用咨詢公司。他們往往更看重 "進口知識"，而不是本地專業知識。這種偏見是殖民時期遺留下來的：阿拉伯決策者仍然將進步和現代化與外部知識聯系在一起。聘請顧問的通常理由是缺乏人力資源或專業知識——這種觀點與該地區的現實情況有些不符。失業率正在上升，甚至是高技能工人的失業率也在上升；阿拉伯海灣國家正在推動勞動力國有化。從阿曼到摩洛哥，越來越多的優秀地方機構和專業人員有能力制定公共安全戰略。然而，除非咨詢公司認可，否則政府通常不會認真對待這種專業知識。即使是來自該地區并在國外生活的專家也哀嘆，他們被要求無償貢獻專業知識，影響力非常有限; 這與咨詢公司的作用形成鮮明對比。

此外，阿拉伯世界的統治者通常認為西方咨詢公司是“中立的”，而當地的公司和專家則受到該地區無處不在的商業和科學政治化的影響——甚至學者和私人企業家都被認為是國家議程的避風港，被視為他們國家的政治代表。

按照教科書上的商業邏輯，統治者部署這些外部力量首先是為了克服內部阻力。這使他們能夠推行一些有爭議的措施，如全面的經濟和社會轉型或行政改革。

對于統治者來說，咨詢公司的主要吸引力之一是它們能夠在雷達下運作。規格、成本和當地信息來源在很大程度上都不為公眾所知。這使得客戶可以隱藏流程和數據，有時甚至不向本國政府成員透露；這也使得客戶可以將公眾參與限制在最低限度，避免對其“內政”的任何干涉。正是由于這種不透明性，阿拉伯領導人發現咨詢公司比國家資助的西方發展機構（其援助在很大程度上與咨詢公司的援助重疊）更具吸引力，如美國國際開發署（USAID）、德國國際合作機構（GIZ）和德國的各種政治基金會。它們的目標包括促進民主和西方價值觀。在咨詢公司的情況下，更容易發號施令，統治者不關心規范性議程或政治條件。

外部行為者提供的激勵

與此同時，國際機構和西方政府也直接或間接地為該地區更多地使用咨詢公司提供激勵。他們認為這些公司是中立的，甚至是志同道合的。在他們看來，這些公司是中立的，甚至是志同道合的，它們按照西方準則運作，避免當地的裙帶關系，也沒有政治目的。據說是為了客觀起見，捐贈機構經常強調計量經濟學等定量方法。盡管這種對各級國際發展的“衡量”——尤其是受到聯合國可持續發展目標(Sustainable development Goals)推動的衡量——存在重大缺陷，但它確實有利于國際咨詢公司。這些公司往往比國家資助的發展機構更有能力滿足這些要求。

咨詢公司制定的計劃一般都具有很高的國際信譽。因此，與這些公司簽訂合同可以增加獲得外部改革資金的可能性。同時，它還能提高信用度，從而降低公債成本。因此，財政激勵機制發揮了作用。

此外，西方發展機構和國際組織本身也與咨詢公司簽訂合同。例如，在突尼斯，德國國際合作機構（GIZ）正在與德勤（Deloitte）合作將婦女納入勞動力市場，美國國際開發署（USAID）則資助普華永道（PwC）進行財政改革。在約旦，咨詢公司也經常收到西方發展機構的合同。此外，捐助國經常聘請咨詢公司對國家資助的發展項目進行評估，例如在也門，自沖突爆發以來，賦予外部行為者的任務已經從財務審計擴展到項目監測。

對該地區的影響

在某些情況下，完全有必要聘請國際咨詢公司——例如，當沒有當地的專門知識，需要克服功能失調的系統，或發展機構缺乏靈活性和獲得現代方法的機會時。然而，讓咨詢公司參與公共政策會帶來重大風險。在世界其他地區的公共政策中，這一問題正日益受到研究和審查，構成重大風險。在世界其他地區和各種政策領域(例如，最近在非洲氣候峰會的背景下)，這個問題正在得到越來越多的研究和審查。阿拉伯世界的情況并非如此，部分原因是獲取相關信息的渠道有限。

與學者、政府官員、前任和現任咨詢顧問的訪談突出了與阿拉伯世界公共部門使用咨詢公司有關的問題。這些問題包括缺乏政策合法性、質量缺陷以及發展障礙。

缺乏合法性

為了快速靈活地產生結果，咨詢公司在小團隊中工作，有特權訪問相關利益相關者。這些顧問經常從國外飛來，他們在公眾視線之外開展工作。政治、行政、學術界和民間社會的地方行動者只在某些情況下由顧問自行決定進行咨詢; 一般來說，沒有公眾參與。

這導致了合法性和所有權的缺失。整個區域對政治進程和公共倡議的參與已經受到嚴重限制。但就咨詢公司而言，它們回避現有制度，因為這些制度會破壞國家的合法性——這一點在任何地方都很重要，包括在專制國家——即使一項政策的成功比誰制定這項政策更重要。此外，缺乏所有權使實施變得復雜，特別是在更廣泛的轉型過程中:當管理部門和公民不認同正在進行的工作時，合規問題就出現了。蘭德公司(RAND Corporation)改革卡塔爾K-12教育的嘗試就是一個很好的例子，這是咨詢公司干預失敗的研究最多的例子之一。在開始實施十年后，由于不斷受到批評和成果不足，改革不得不部分倒退。原因之一是教師在改革過程中的參與度不夠。

顧問服務質量差

咨詢公司面臨著一個根本性的難題:獲得新合同需要讓客戶滿意，而通常來說，客戶尋求的是結果是對他們的肯定而不是從根本上挑戰他們的既定路線。

地方官員和學術界經常批評咨詢服務的質量低下。提出的問題包括：有問題的建議、作為最終產品提交的膚淺的 PowerPoint 演示文稿、報告中的前后矛盾、甚至在處理數據和事實時的嚴重錯誤。2011 年，摩洛哥經濟學家對主要由麥肯錫起草的“綠色摩洛哥計劃”提出了尖銳批評。自此以后，政府幾乎沒有就公開向咨詢公司授予合同一事進行過任何溝通，盡管咨詢公司仍在廣泛簽約。在阿拉伯海灣國家，官員們注意到，一些報告的部分或全部內容都是為其他國家編制的可交付成果的逐字復制件，有時甚至連原接受國的名稱都沒有去掉。

這種復制粘貼式的咨詢有明顯的不良后果。值得注意的是，建議很少偏離人們熟悉的主題，部分原因是在大體同質化的咨詢業中存在著群體思維傾向。議程和改革大多圍繞私有化、自由化和所謂的“迪拜模式”展開，盡管學術文獻已經指出了后一種模式（以及基礎設施驅動型增長模式）的重大缺陷。如果給予阿拉伯國家的產業政策建議——例如，擴大旅游業或信息技術——總是一樣的，那么結果就是在新的行業中出現激烈的競爭，而不是(迫切需要的)基于比較優勢和國家差異的專業化。

這種破壞性的競爭不僅代價高昂，還會危及旨在減少對石油依賴的重要多樣化舉措。

總體而言，咨詢公司的建議往往反映出缺乏對環境的認識和對社會、文化和政治現實不敏感。解決方案通常基于在整個地區復制的假定“最佳做法”。例如，上文討論的卡塔爾教育改革試圖引入美國的部分私有化特許學校概念——這對該地區來說是陌生的——但卻忽略了一個事實，即許多女教師只愿意在性別隔離的公立學校工作。另一個老生常談的例子源于一些顧問向巴林和阿拉伯聯合酋長國提出的節能建議。他們建議可以把空調溫度調低，如果人們覺得太熱，可以穿得保守一些，完全無視宗教和社會規范。

直到最近，顧問還主要來自國外，缺乏地區專業知識，對當地社會也不感興趣。但近年來，公司開始越來越多地招聘本地區的人員到本地辦事處工作——通常是應客戶的要求。這種轉變導致咨詢公司表面上 “阿拉伯化”。但是，在這些公司中，有限的社會多樣性和隱蔽的殖民主義形式依然存在：他們的員工被要求畢業于西方精英大學，通常出身于優越的城市。因此，社會中地位較低或較為保守的群體的觀點繼續被忽視。因此，咨詢公司有可能使現代化、全球化的核心與一些人似乎認為“落后”的農村邊緣之間的現有鴻溝永久化。

發展障礙

咨詢服務質量低下會對一個國家產生持久影響。如上所述，當產業政策被誤導或實施的改革與當地工作文化相沖突，從而危及國家可持續發展的前景時，情況尤其如此。但阿拉伯國家在聘用咨詢公司時還面臨其他風險。

首先，聘請顧問的高昂費用會阻礙發展，尤其是在財力有限的國家。而且，咨詢公司是否為當地創造的利潤納稅也不清楚。例如，摩洛哥媒體在 2022 年報道，麥肯錫當地辦事處盡管創造了約 2700 萬歐元的收入，但卻沒有繳納任何稅款。此外，海灣地區的一些客戶懷疑咨詢公司之間存在價格勾結。

為了獲得規模可觀的長期合同，咨詢公司必須與客戶建立密切的關系。這些關系越緊密，企業保持誠信就越具有挑戰性——也就是說，要避免無意中卷入裙帶關系和腐敗。例如，圍繞麥肯錫在南非業務的丑聞就暴露了這種風險。

發展的另一個障礙是咨詢公司傾向于將有問題或與客戶無關的利益相關者排擠在一邊。這種做法不僅破壞了西方發展機構在發展過程中擴大包容性的努力，而且還促進了集中化和權力整合。因此，地方觀點和可能重要的反駁意見被推到邊緣。

尤其嚴重的是人才外流和當地能力得不到提高的問題。當“本土知識”被系統性地忽視和低估時，學術界和民間社會與行政部門和政界之間的壁壘就會加劇。知識的引進、壟斷和私有化都大大加劇了人才流失。

專家們選擇移民到重視他們的殺戮的國家，而不是留在國內，僅僅作為個人數據的提供者或促成咨詢建議的人。與此同時，向外部尋求專業知識也阻礙了本地技能的發展。這就造成了依賴咨詢公司的惡性循環，因為缺乏當地的能力建設使決策者有理由繼續依賴外部資源。

盡管如此，整個地區還是存在明顯的差異。在摩洛哥的公共部門中，咨詢公司并不普遍活躍，這不僅是因為財政資源有限，還因為王宮有意識地努力建設國家自身的能力。摩洛哥于2021年推出的“新發展模式”是由當地參與者單獨有意制定的。在沙特阿拉伯，政府在 2019 年接到指示，要求越來越多地聘用國內咨詢公司。與此同時，在阿爾及利亞被視為新自由主義的西方咨詢公司發現，由于該國的中央集權經濟思維和反殖民主義反應，在該國站穩腳跟尤其具有挑戰性。2022 年，阿爾及利亞政府（暫時）中止了“四大”公司中三家公司的活動，并對這些公司展開調查，此舉被視為保護當地咨詢市場的政治舉措。

結論：提高認識，重新評估參與情況

有了用心良苦的決策者的授權，咨詢公司可以通過傳播新知識或規避腐敗框架發揮有益的作用。歸根結底，對國家發展負有責任的是管理機構。咨詢公司只是對其所處的政治生態系統做出回應。此外，這里提到的許多問題同樣適用于（西方）國家發展機構和國際組織，因為它們也有可能在不經意間培養依賴關系或提供疏忽的建議。

關鍵的區別在于，阿拉伯世界的咨詢公司往往在公眾的視線范圍內開展業務，并且必須實現盈利。此外，他們在該地區的影響力正在不斷增長，尤其是在能源和氣候問題領域。例如，BCG 正與許多國家的政府合作制定國家碳中和戰略，而其他咨詢公司則負責制定氫戰略。

歐洲政策制定者需要弄清楚如何與這些具有重要意義的行動者進行接觸，尤其是因為他們的行動直接影響到歐洲在整個地區的關鍵利益——也就是說，不僅僅是在摩洛哥、約旦和突尼斯，在這些國家，歐洲正積極深入地參與當地的發展。

• 第一，如上所述，咨詢公司可能會對發展造成重大障礙，從而影響歐洲的目標。

• 第二，咨詢公司的商業模式要求與客戶建立類似信托的密切關系，這可能與歐洲以價值為基礎的政策方針相沖突——例如，當咨詢公司最終加強了專制政府，甚至助長了國家主導的鎮壓運動時。例如，沙特阿拉伯就曾利用麥肯錫的數據迫害反對派人士；受影響的一方甚至對該公司提起訴訟。

• 第三，咨詢公司在知識管理和技術轉讓方面也會影響德國和歐洲的利益。數據傳輸的方式和對象缺乏透明度令人擔憂，尤其是當咨詢公司接連或同時向歐洲和阿拉伯當局提供咨詢意見時。

這里和上文提到的問題都是與咨詢公司的性質有關的結構性問題，在世界各地都存在。然而，在阿拉伯世界等地區，這些問題變得更加嚴重，因為在這些地區，獨立的市場監督和對議會或審計部門的問責制——這些可以減少某些風險的因素——非常罕見。這里和上面提到的問題都是與咨詢公司的本質有關的結構性問題，鑒于這些復雜性，德國和歐洲的決策者應考慮采取更加積極的方式與咨詢公司打交道，盡管這并非沒有隱患。

將風險降至最低

咨詢公司的“內幕知識”對某些政府非常有吸引力。它不僅可以用來加強外國工業競爭對手的實力，還可以泄露國家機密，包括有關能源、水和網絡等關鍵基礎設施的知識。咨詢公司試圖通過建立 "防火墻"（即在利益沖突時隔離內部信息流）來降低此類風險，但公司是否遵守道德承諾卻無法監控。盡管國家安全利益永遠無法得到完全保護，但決策者可以在與咨詢公司簽訂合同時規定自己的條件，從而降低風險。

任務透明度

由于咨詢活動可能會影響到西方國家之間的關系，那么我們就有理由主張對其進行監管，包括限制其活動的范圍和/或地點。當然，這將構成對經濟自由的嚴重侵犯，很可能會遭到公司本身的激烈抵制，尤其是采取更難監管的規避策略，如將工作外包給地區分支機構。盡管如此，考慮到維護其安全和外交政策利益的必要性，歐洲國家至少應要求咨詢公司提高其在阿拉伯世界內外活動的透明度。

增強當地咨詢機構的能力

要在阿拉伯世界克服這些挑戰，就必須建設和利用地方能力，與跨國咨詢公司競爭。德國和其他歐洲行為體可以通過政府與政府之間的合作或通過其發展機構來支持這些進程。然而，這些努力是有問題的，因為它們本質上是家長式的，有可能引起對新殖民主義的指責，并有可能產生新的依賴關系。此外，如果這些機構不能滿足當地的期望，導致決策者拒絕使用這些機構的服務，那么這些機構就會徒勞無功。因此，應促進現有機構的發展，而不是建立新的機構。

委托當地行動者

德國和歐洲最直接的杠桿手段是他們所下達的任務——例如，在人道主義援助和發展援助領域。在選擇援助方方面采取更審慎的方法，甚至轉變模式，優先考慮地方組織而非跨國實體，可以緩解一些問題。經常被引用的關于透明度、質量和反腐敗措施需要國際服務提供商參與的論點是站不住腳的。即使是全球性組織也不能幸免于腐敗，也門的援助丑聞就說明了這一點。無論受委托的實體是什么，預防不當行為的積極措施都是必不可少的。但將任務授權給當地組織將有助于能力建設和機構建設。該地區已經產生了一些組織，它們不僅獨立于西方，而且行之有效，在當地受到尊重。政府間泛阿拉伯地區可再生能源和能源效率中心以及沙特阿拉伯的政府附屬智囊團 KAPSARC 就是能源領域的突出例子。

更謹慎地委托

如上所述，聘用咨詢公司確實會帶來好處。但是，這種好處是因情況而異的，需要進行細致的審查，而這反過來又需要有關公司提高透明度。與此同時，決策者應該重新考慮“量化”項目評價的趨勢，這種趨勢在最近幾十年獲得了牽引力。定量評估的方法本質上并不優于定性評估的方法，但它們可能造成對咨詢公司的依賴。

提高認識

歐洲的決策者和部委往往不了解咨詢公司在整個阿拉伯世界發揮的重要作用。一方面，需要更多的理論知識。由于咨詢公司不是政治科學的傳統參與者，它們很少成為學術研究的主題，盡管這一領域迫切需要并應鼓勵理論和實證研究。另一方面，公共行為者應更密切地關注咨詢公司的活動及其可能對現行政策產生的影響。

編輯 | Weizheng

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