摘要：城市性質(zhì)、核心功能定位、建設(shè)用地規(guī)模比較（歡迎關(guān)注杠桿游戲）

撰文|張銀銀&編輯|欣欣然

南京、廣州拔得頭籌，成為4大直轄市之后，第一批獲得新版總體規(guī)劃批復(fù)的副省級/省會城市。

一些媒體已經(jīng)對此有所解讀。今天杠桿游戲想展開，把已經(jīng)批復(fù)的6大超級城市的情況歸納比較下。

在此之前，先說點(diǎn)有趣的細(xì)節(jié)。

1）南京和廣州分別為江蘇省、廣東省的省會，無獨(dú)有偶，蘇、粵兩省也是本輪省級國土空間規(guī)劃最早獲得批復(fù)的省份。

從2023年夏天開始，國務(wù)院陸續(xù)批復(fù)主要省級行政區(qū)的國土空間規(guī)劃，如杠桿游戲上文所述，江蘇、廣東為最早獲得批復(fù)的2個省份。到2024年，多數(shù)省份的國土空間規(guī)劃批復(fù)已經(jīng)掛網(wǎng)。

批復(fù)了省級行政區(qū)之后，副省級城市、省會城市、重要城市的國土空間總體規(guī)劃批復(fù)，自然進(jìn)入議程。

2）值得一說，按照國土空間規(guī)劃體系，省的總體規(guī)劃叫“國土空間規(guī)劃”，市包括直轄市的叫“國土空間總體規(guī)劃”。

從本輪批復(fù)開始，國土空間規(guī)劃代替了以前的城市總規(guī)。

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)。建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署。

3）回溯起來，2017年初，國務(wù)院印發(fā)《全國國土規(guī)劃綱要（2016－2030年）》。

2019年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》印發(fā)。

2022年，中國首部“多規(guī)合一”的國家級成果——《全國國土空間規(guī)劃綱要(2021—2035年)》正式印發(fā)實(shí)施，形成了我國國土空間開發(fā)保護(hù)利用的可持續(xù)發(fā)展的“中國方案”。

北京、上海的最新城市總規(guī)，于2017年，也就是2019年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》印發(fā)之前就批復(fù)了。因此杠桿游戲注意到，本輪省級行政區(qū)的國土空間規(guī)劃批復(fù)，沒有京滬2個直轄市。

而另外2個直轄市，重慶和天津，則在2024年先后獲得國土空間總體規(guī)劃批復(fù)。

好了，進(jìn)入正題，下文我們就目前已經(jīng)獲得最新總規(guī)批復(fù)的6個超級城市，即4個直轄市+寧穗的城市性質(zhì)、核心功能定位、建設(shè)用地規(guī)模等做個比較。

1、城市性質(zhì)比較

按照重慶已經(jīng)公布的國土空間總體規(guī)劃全文，我們看到，城市“定位目標(biāo)”分4部分：目標(biāo)愿景、城市性質(zhì)、核心功能定位、階段目標(biāo)。

階段目標(biāo)又分了2025年目標(biāo)（京滬批復(fù)時為2020年目標(biāo)）、2035年目標(biāo)、本世紀(jì)中葉目標(biāo)，3個目標(biāo)。

京滬的新總規(guī)批復(fù)較早，核心功能定位和城市性質(zhì)沒有分開單列，兩項(xiàng)內(nèi)容基本放在一起。

上述6個超級城市，因?yàn)椴糠稚形垂_總體規(guī)劃全文，目標(biāo)愿景、階段目標(biāo)尚未完全知曉，本文不做比較。

我們先說城市性質(zhì)，杠桿游戲根據(jù)總規(guī)批復(fù)的先后順序說。

1）上海的批復(fù)是這樣說的：上海是我國直轄市之一、國家歷史文化名城，國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心。

在上海的總規(guī)全文中，則更加詳細(xì)，略多一點(diǎn)信息：上海是我國的直轄市之一，長江三角洲世界級城市群的核心城市，國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心和文化大都市，國家歷史文化名城……

2）北京的批復(fù)是這樣說的：北京是中華人民共和國的首都，是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心。

北京的總規(guī)全文也是強(qiáng)調(diào)的這幾點(diǎn)。

3）重慶的批復(fù)是這樣說的：重慶市是直轄市之一，我國重要的中心城市，國家歷史文化名城和國際性綜合交通樞紐城市。

重慶的總規(guī)全文也是強(qiáng)調(diào)的這幾點(diǎn)。

4）天津的批復(fù)是這樣說的：天津市是直轄市之一，我國重要的中心城市，國家歷史文化名城，現(xiàn)代海洋城市，國際性綜合交通樞紐城市。

5）南京的批復(fù)是這樣說的：南京是江蘇省省會，東部地區(qū)重要的中心城市，國家歷史文化名城，國際性綜合交通樞紐城市。

6）廣州的批復(fù)是這樣說的：廣州是廣東省省會，我國重要的中心城市，國家歷史文化名城，彰顯海洋特色的現(xiàn)代化城市，國際性綜合交通樞紐城市，科技教育文化中心。

我們小結(jié)一下：

第一，京滬的超一流地位，躍然紙上，各自分工不同，為中國最頂級，杠桿游戲就不多說。

第二，重慶、天津、廣州都強(qiáng)調(diào)了是我國重要的中心城市，而南京為東部地區(qū)重要的中心城市。

第三，重慶、天津、南京、廣州都有國際性綜合交通樞紐城市這一項(xiàng)，這一項(xiàng)“批發(fā)”料將還有不少。

第四，天津、廣州強(qiáng)調(diào)了海洋城市，這和他們靠海有關(guān)。

第五，廣州強(qiáng)調(diào)了科技教育文化中心，而南京這方面也很強(qiáng)，此次批復(fù)卻沒有體現(xiàn)。在2016版的城市總規(guī)批復(fù)中，國務(wù)院卻給了南京“全國重要的科研教育基地”，本輪似乎有點(diǎn)遺憾。

不過，在總規(guī)全文中，不知道是否有講，目前公開的只是批復(fù)文件。

2、核心功能定位比較

上文杠桿游戲?qū)懥耍钚驴傄?guī)批復(fù)較早，核心功能定位和城市性質(zhì)沒有分開單列，兩項(xiàng)內(nèi)容基本放在一起。

1）上海的核心功能定位大概可以這樣說：國家歷史文化名城，國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心。

上文我寫過，在上海的總規(guī)全文中，則更加詳細(xì)，還有國際文化大都市一項(xiàng)。

2）北京的核心功能定位大概可以這樣說：全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心。

3）重慶的核心功能定位批復(fù)是這樣說的：發(fā)揮全國先進(jìn)制造業(yè)基地、西部科技創(chuàng)新中心和對外開放門戶、長江上游航運(yùn)中心等功能。

對于這4點(diǎn)，重慶總規(guī)全文還有詳細(xì)闡釋，這里就不多說。

4）天津的核心功能定位批復(fù)是這樣說的：發(fā)揮全國先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營示范區(qū)等功能。

5）南京的核心功能定位批復(fù)是這樣說的：發(fā)揮全國先進(jìn)制造業(yè)基地、東部產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心和區(qū)域性科技創(chuàng)新高地、東部現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心、區(qū)域性航運(yùn)物流中心等功能。

6）廣州的核心功能定位批復(fù)是這樣說的：發(fā)揮國際商貿(mào)中心、全國先進(jìn)制造業(yè)基地、綜合性門戶、國際科技創(chuàng)新中心重要承載地等功能。

我們小結(jié)一下：

第一，京滬的核心功能定位超一流，和另外4大城市完全不在一個層面。

第二，廣州在部分核心功能定位上，還是彰顯了國際范，比如賦予了廣州國際商貿(mào)中心、綜合性門戶、國際科技創(chuàng)新中心重要承載地功能，這是重慶、天津、南京不具有的。

第三，全國先進(jìn)制造業(yè)基地重慶、天津、南京、廣州都有這項(xiàng)功能，一方面凸顯了上述城市制造業(yè)的地位，同時也體現(xiàn)了國家對制造業(yè)的重視，希望較大的城市這方面都有所作為。

第四，天津的核心功能除了談到全國先進(jìn)制造基地，還多了“研發(fā)”二字，且前綴是“全國”，地位可見一斑，當(dāng)然如上所述，比廣州還是略差一點(diǎn)。

而給重慶、南京的分別是西部科技創(chuàng)新中心、東部產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心。

同時天津還有“金融創(chuàng)新運(yùn)營示范區(qū)”一項(xiàng)，重慶、南京、廣州相關(guān)表述則沒有。

第五，航運(yùn)方面，上海、重慶、天津、南京都有提，前綴均符合各自的航運(yùn)地位。給廣州的批復(fù)雖沒有說這一點(diǎn)，但講了廣州是國際商貿(mào)中心、綜合性門戶，航運(yùn)應(yīng)該說也是應(yīng)有之義。

第六，北京、上海的國際交往、門戶地位自不待言，除此之外，還給了重慶西部對外開放門戶，給了廣州綜合性門戶功能定位。

值得一說，重慶的總規(guī)批復(fù)時間是2024年2月，到了2024年4月，領(lǐng)導(dǎo)到重慶，又專門給了重慶“內(nèi)陸開放綜合樞紐”定位，也就是說重慶的門戶功能定位，從西部升級到了內(nèi)陸——不過這是后話，批復(fù)在前、視察在后。

門戶地位，在中國向來爭奪和討論激烈，坊間都知道，北上廣具有全國性門戶地位，其他城市包括深圳，在這方面和京滬比差距顯著，和廣州比也要差一點(diǎn)。

重慶此次獲得了西部對外開放門戶功能，可能有兩方面值得探討：

一是重慶實(shí)現(xiàn)了突破，深圳呢？深圳的總規(guī)批復(fù)，在這方面能否小追廣州一下；二是重慶獲得這一功能批復(fù)，那么同處西部的成都、西安這方面會否有所斬獲？

3、建設(shè)用地規(guī)模比較

1）上海的批復(fù)是這樣說的：到2035年，上海市常住人口控制在2500萬左右，建設(shè)用地總規(guī)模不超過3200平方公里。

2）北京的批復(fù)是這樣說的：到2020年，常住人口規(guī)模控制在2300萬人以內(nèi)，2020年以后長期穩(wěn)定在這一水平；城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模減少到2860平方公里左右，2035年減少到2760平方公里左右。

3）重慶的批復(fù)是這樣說的：城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)控制在基于2020年城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的1.3倍以內(nèi)。

人口上限在批復(fù)中沒有說，杠桿游戲看到，在總規(guī)全文中有披露：至2035年，重慶市人口規(guī)模約3600萬人，城鎮(zhèn)化率80%左右。

4）天津的批復(fù)是這樣說的：城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)控制在基于2020年城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的1.3倍以內(nèi)。

5）南京的批復(fù)是這樣說的：城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積控制在1492.53平方千米以內(nèi)。

6）廣州的批復(fù)是這樣說的：城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積控制在2135.00平方千米以內(nèi)。

小結(jié)一下：

第一，上海、重慶建設(shè)用地總規(guī)模應(yīng)該是明顯較多的。上海目標(biāo)是不超過3200平方公里，重慶和天津沒有說具體數(shù)字，只說了不超過2020年的1.3倍。考慮到重慶的人口基數(shù)大、主城都市區(qū)面積大、區(qū)縣城多，上述幾個城市中，可以和上海比建設(shè)用地面積的，大概只有重慶。

第二，北京的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模長期來說，是要求減少，但杠桿游戲要強(qiáng)調(diào)一下，這說的是城鄉(xiāng)。隨著鄉(xiāng)村人口的減少，一些用地可以節(jié)約出來，部分給城市，這是正常的。

除了北京，其他5個城市，總體建設(shè)用地面積都是有空間的。

值得一說，和廣州比，南京的建設(shè)用地上限顯著低不少，和北京、上海、天津、重慶比應(yīng)該也是吃虧的。

第三，按照2023年上海常住人口2487.4萬看，上海的人口目標(biāo)接近上限，不過規(guī)劃也說了2500萬左右，也就是略有靈活空間。

北京控人非常明確。按照其2023年常住人口2185.8萬看，北京還算有一點(diǎn)空間。

因?yàn)樘旖颉⒛暇V州的總規(guī)全文尚未發(fā)布，其人口目標(biāo)上不清楚。此前相關(guān)規(guī)劃的公示或者媒體報道，有一些數(shù)字，以最終批復(fù)為準(zhǔn)。

重慶2023年常住人口為3191.4萬，其還有不小的空間。

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