烏鴉校尉/編者按：

近日，整治形式主義為基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制會(huì)議在京召開，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》，要求深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會(huì)精神，以改革精神和嚴(yán)的要求，持續(xù)整治形式主義為基層減負(fù)，讓廣大基層干部把更多時(shí)間和精力放到抓落實(shí)上。

所謂“上面千條線，下面一根針”，要給基層“減負(fù)”，那這“負(fù)”究竟是什么？基層工作之難到底在哪里？

關(guān)于基層工作，沒(méi)有調(diào)查沒(méi)有發(fā)言權(quán)。烏鴉當(dāng)年本科時(shí)候有個(gè)哥們，畢業(yè)后到東部沿海某省A縣進(jìn)入基層行政系統(tǒng)工作。

之前我們交流過(guò)多次，希望能做一篇文章，好好講講現(xiàn)在基層工作的實(shí)際困難，讓更多人能夠更真實(shí)地認(rèn)識(shí)、理解基層。以他的視角，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的基層工作，跟縣級(jí)以上的工作，存在巨大的差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是政府與社會(huì)的直接接觸面，日常就需要大量直面群眾進(jìn)行接觸溝通的工作。

就像氣象地理概念上的“鋒面”一樣，處在兩個(gè)不同“氣團(tuán)”的接觸面，產(chǎn)生風(fēng)雨的概率大得多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的基層工作，往往有著更加復(fù)雜和麻煩的問(wèn)題要應(yīng)對(duì)。

我跟他說(shuō)，分享的內(nèi)容，最好還是能結(jié)合他自己的工作實(shí)際案例來(lái)寫。

當(dāng)時(shí)烏鴉也就那么一說(shuō)，沒(méi)想到他真就發(fā)揮了跟當(dāng)年上學(xué)時(shí)候一樣可怕的執(zhí)行力，這么快就拿出了結(jié)合實(shí)際工作的案例來(lái)。

今天烏鴉也把這個(gè)內(nèi)容跟各位讀者朋友分享，以及探討。這里也是跟大家道個(gè)歉，之前因?yàn)殛?yáng)了耽擱了些工夫，剛剛把這個(gè)內(nèi)容整理好。

也希望能有更多包括基層工作者、政策制定和參謀者、有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的群眾，大家能以不同的視角，提出自己關(guān)于當(dāng)今基層治理問(wèn)題的想法。

文內(nèi)所涉數(shù)據(jù)等基本信息，均為當(dāng)?shù)貙?shí)地情況，但為保護(hù)作者個(gè)人信息，這里隱去省、縣、鎮(zhèn)、村具體地名，以代號(hào)代替。

（作者現(xiàn)在所在的A縣）B鎮(zhèn)是一個(gè)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，生態(tài)優(yōu)美、風(fēng)景秀麗，地形以山地丘陵為主，連片平整的土地較少，旅游業(yè)是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占比較低，對(duì)村民收入貢獻(xiàn)率也較低。由于旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，村民從事旅游業(yè)的收入遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)收入，很多民宿鄉(xiāng)宿旅游旺季客房單價(jià)都在千元以上。因此，雖然鎮(zhèn)里農(nóng)田面積較少卻也很多都無(wú)人耕種，尤其是糧食作物，因經(jīng)濟(jì)收益不高更加無(wú)人問(wèn)津。

B鎮(zhèn)總耕地面積約7000畝，糧食功能區(qū)4500畝，戶均耕地面積不足2畝。

2022年5月集中推進(jìn)“非糧化”問(wèn)題整治時(shí)，經(jīng)摸底全鎮(zhèn)“非糧化”面積已達(dá)3800多畝，占比80%。

（編者注：據(jù)2020年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》，“非糧化”傾向主要包括一些地方把農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整簡(jiǎn)單理解為壓減糧食生產(chǎn)，一些經(jīng)營(yíng)主體違規(guī)在永久基本農(nóng)田上種樹挖塘，一些工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改種非糧作物等。）

而且，不像其他地域廣大的平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)，B鎮(zhèn)基本沒(méi)有空間通過(guò)調(diào)整規(guī)劃來(lái)補(bǔ)充（新的）糧食功能區(qū)，只能硬著頭皮將3800多畝耕地上的經(jīng)濟(jì)作物拔除，再全部種上糧食作物。3800畝不是一個(gè)簡(jiǎn)單的數(shù)字，B鎮(zhèn)山多地少，戶均耕地面積不到2畝。換言之，3800畝意味著要跟近兩千戶人家逐一做通工作。

“非糧化”問(wèn)題整治，“自上而下”是任務(wù)重、時(shí)間緊，“自下而上”是人心散、頭緒多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就處在這起承轉(zhuǎn)合的中間，而且整個(gè)過(guò)程必須平穩(wěn)有序，防止出現(xiàn)上訪等所謂“妨害穩(wěn)定”問(wèn)題，是一項(xiàng)非常艱巨的任務(wù)。最大挑戰(zhàn)就是要做通近2000戶農(nóng)戶工作，讓他們能夠同意拔除已經(jīng)種在耕地上的苗木、茶葉等經(jīng)濟(jì)作物，將土地流轉(zhuǎn)給村集體再由集體統(tǒng)一種植糧食作物，在如今群眾利益分化、權(quán)利意識(shí)高漲的社會(huì)環(huán)境下，統(tǒng)一如此多利益相關(guān)的農(nóng)戶意見(jiàn)殊為不易。

（編者注：在這樣具有難度的工作背景下，“法律保障”本應(yīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作的開展提供堅(jiān)實(shí)后盾，而實(shí)際上也確實(shí)已有明確的成文法對(duì)相關(guān)事項(xiàng)做出規(guī)范，但實(shí)踐中的情況十分微妙。）

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十七條規(guī)定：禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚；《土地管理法實(shí)施條例》第五十一條規(guī)定：違反《土地管理法》第三十七條的規(guī)定，非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費(fèi)2倍以上5倍以下的罰款。

以上兩條法律規(guī)定是鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)“非糧化”整治的主要法律依據(jù)，但是執(zhí)法權(quán)限在縣資規(guī)局、不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而且此前長(zhǎng)期管理缺失、甚至一定歷史時(shí)期鼓勵(lì)發(fā)展林果業(yè)，（如今）拔除農(nóng)戶已種下的經(jīng)濟(jì)作物（雖然法律上規(guī)定可以強(qiáng)制執(zhí)行）實(shí)際上只能采取“贖買”補(bǔ)償?shù)恼?/strong>，否則必然激化社會(huì)矛盾。

根據(jù)A縣“非糧化”整治資金標(biāo)準(zhǔn)，政策處理費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)按平均5000元/畝為基礎(chǔ)，因?yàn)?strong>時(shí)限緊迫不可能做到對(duì)每塊耕地所種苗木進(jìn)行精準(zhǔn)評(píng)估，所以根據(jù)所種作物價(jià)值差異簡(jiǎn)單將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定為（固定金額的）高、中、低三檔。然而實(shí)際工作中面對(duì)數(shù)千農(nóng)戶，這三檔遠(yuǎn)不足以覆蓋各種具體情況，因此工作中難免產(chǎn)生許多爭(zhēng)執(zhí)，其中曲折艱辛一言難盡。即便如此，經(jīng)過(guò)鎮(zhèn)村干部夜以繼日與群眾溝通解釋，我們?cè)谌h率先完成“非糧化”整治，累計(jì)清理騰退耕地3800畝，支付補(bǔ)償資金近2000萬(wàn)元，幸而得到了上級(jí)資金保障，否則這一項(xiàng)工作就基本等同于徹底透支鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力。我們最終高質(zhì)量完成這項(xiàng)工作，被評(píng)為省糧食生產(chǎn)功能區(qū)“非糧化”整治優(yōu)化先進(jìn)集體，作為一個(gè)農(nóng)業(yè)上的“小鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，能獲得這一榮譽(yù)真是極為難得。

盡管總體完成情況不錯(cuò)，但仍有遺憾，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是“執(zhí)法困境”。

以“搶種”問(wèn)題為例，“搶種”問(wèn)題其實(shí)早已廣泛存在，凡是修建園區(qū)、道路、水庫(kù)等大型項(xiàng)目，因?yàn)榭裳小⒃O(shè)計(jì)公示等程序復(fù)雜，總有些人打時(shí)間差搶種苗木謀取不當(dāng)利益，三番五次得手之后已經(jīng)形成一條灰色產(chǎn)業(yè)鏈，關(guān)鍵是依法依規(guī)確實(shí)還很難處理：

一方面是行政程序極為復(fù)雜，同時(shí)強(qiáng)制拔除會(huì)使后續(xù)政策處理增加很多難度、產(chǎn)生信訪等問(wèn)題，而且一不小心就要行政敗訴，而敗訴又會(huì)得到上級(jí)的批評(píng)乃至問(wèn)責(zé)。基層行政之難就在其中，軟的不管用、硬的不能用，被“擠”在夾縫中艱難前行。

具體舉兩個(gè)案例。

一是甲村基本農(nóng)田搶種苗木事件。

當(dāng)時(shí)社會(huì)上傳言當(dāng)?shù)啬炒笮凸こ虒⒁饔么罅客恋兀?strong>個(gè)別農(nóng)戶聞風(fēng)連夜搶種苗木，鎮(zhèn)村發(fā)現(xiàn)時(shí)已經(jīng)種下去三、四畝，密密麻麻人都走不進(jìn)去，這也是“搶種”的典型做法，因?yàn)橘r償是按“棵”評(píng)估，種得越多（索）賠得越多。為了遏止“搶種”行為，我們馬上請(qǐng)執(zhí)法單位進(jìn)場(chǎng)，組織了派出所、綜合執(zhí)法所、資源規(guī)劃所、農(nóng)業(yè)局執(zhí)法大隊(duì)全部到現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證，最后所有單位都表示執(zhí)法主體不明確、執(zhí)法依據(jù)不足、不能執(zhí)法。

我到現(xiàn)在也想不明白為什么不能執(zhí)法，根據(jù)我對(duì)文本的理解，前述《土地管理法》第三十七條、第五十一條就是管的這個(gè)事情，法有明文，但是執(zhí)法部門就是說(shuō)不能執(zhí)法，最后還是給出標(biāo)準(zhǔn)答案的四個(gè)字“屬地管理”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事情鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己去解決，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加沒(méi)有執(zhí)法權(quán)限，盡管決不允許行政敗訴，反正鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己去想辦法。順便說(shuō)一句，現(xiàn)在的“大綜合一體化”改革，其出發(fā)點(diǎn)就是為解決這一問(wèn)題，將執(zhí)法權(quán)限下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是這所謂“下放”，一方面有些權(quán)限仍然缺少法律支撐，另一方面并沒(méi)有真正下派相關(guān)執(zhí)法力量，以B鎮(zhèn)為例（改革后）根本沒(méi)有增加一個(gè)執(zhí)法人員、一分執(zhí)法力量，實(shí)際上等于只下放了責(zé)任事務(wù)，卻不同時(shí)下放權(quán)限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作反而比以前更難。

當(dāng)然，我們同樣不能簡(jiǎn)單指責(zé)基層執(zhí)法人員。當(dāng)前基層執(zhí)法環(huán)境已經(jīng)偏向過(guò)于松散，但還一再?gòu)?qiáng)調(diào)“程序合法”、“人性執(zhí)法”、“和諧穩(wěn)定”。很多事情執(zhí)法程序走下來(lái)都要經(jīng)年累月，不知道要寫多少案卷，與此同時(shí)（地方政府方面）工作任務(wù)時(shí)限又經(jīng)常刻不容緩。而且當(dāng)前一遇到投訴、信訪，便“一刀切”要求部門機(jī)構(gòu)做出說(shuō)明乃至問(wèn)責(zé)，致使有些地方逐漸呈現(xiàn)“多鬧多得”“按鬧分配”的格局，這樣又進(jìn)一步加大了基層治理的難度，形成惡性循環(huán)。有的執(zhí)法部門上級(jí)甚至規(guī)定，只要轄區(qū)發(fā)生針對(duì)本部門的信訪案件，全年考核便“一票否決”。導(dǎo)致基層執(zhí)法隊(duì)伍不愿執(zhí)法、不敢執(zhí)法，不愿、不敢觸及實(shí)質(zhì)性矛盾問(wèn)題。

再回到甲村，遏止搶種的工作還得做下去，否則一生二、二生三，情況蔓延開來(lái)更加無(wú)法收拾。執(zhí)法部門不能強(qiáng)制執(zhí)法，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義去拔除又必然導(dǎo)致行政違法，最后只得通過(guò)村集體想辦法拔除。好在甲村整體上民風(fēng)較好，搶種的村民自知理虧，前期執(zhí)法部門到場(chǎng)也起到了一個(gè)威懾作用，村集體也能夠豁出去“得罪人”，最終組織了一次黨員集中行動(dòng)，動(dòng)員甲村黨員穿上紅馬甲，大家一起到田里去把搶種的苗木拔除了，可以說(shuō)是打了一個(gè)勝仗，遏制住了甲村“搶種”的問(wèn)題。

第二個(gè)案例結(jié)局就沒(méi)這么皆大歡喜了，至今讓人扼腕嘆息。

乙村是B鎮(zhèn)人口最多、村情最復(fù)雜、“非糧化”整治任務(wù)也最重的行政村，累計(jì)清理整治了“非糧化”耕地近千畝，但是最后仍有5戶人家、約20畝茶葉最終未完成清理。其中關(guān)鍵問(wèn)題是本村一戶有名的上訪戶F某帶頭抵制，周邊4戶則是有樣學(xué)樣向F某看齊，而且當(dāng)初在做其他村民工作時(shí)，村里口頭保證一視同仁、所有人的“非糧化”問(wèn)題都要整治到位，F(xiàn)某等田里的茶葉也一定會(huì)拔除。程序與甲村類似，在與F某反復(fù)溝通無(wú)果后，資規(guī)局、農(nóng)業(yè)局、綜合執(zhí)法局等執(zhí)法部門進(jìn)場(chǎng)，但是這些部門經(jīng)過(guò)一番程序后同樣說(shuō)是無(wú)法執(zhí)法，原因是“《土地管理法》規(guī)定‘禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)’，但是茶葉不屬于林果業(yè)”，這樣的理由著實(shí)讓我驚呆了。“非糧化”整治是全國(guó)性重點(diǎn)推進(jìn)的中心工作，落實(shí)到基層執(zhí)法層面都如此難以保障，其他基層工作寄希望于執(zhí)法方面來(lái)保障就更加難以做到了。

(據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)分類》，即便硬要“咬文嚼字”，“茶”在類別上也與“堅(jiān)果”為同一類)

執(zhí)法部門無(wú)法執(zhí)法，問(wèn)題還是回到鎮(zhèn)村手里。而“屬地管理”原則，對(duì)基層而言很多時(shí)候變成了有責(zé)無(wú)權(quán)。乙村一直是個(gè)信訪大村、F某一直是個(gè)信訪大戶，也多次揚(yáng)言“敢拔他的茶葉就要去上訪”，鎮(zhèn)村組織“甲村式”的強(qiáng)制拔除確實(shí)擔(dān)心引發(fā)后繼問(wèn)題。

更加投鼠忌器的是，當(dāng)時(shí)乙村還有一個(gè)總投資近20億元的旅游項(xiàng)目正在進(jìn)行土地征用，F(xiàn)某也有山林在征用范圍之內(nèi)。這里順便說(shuō)一句，因?yàn)榈乩砜臻g的客觀限制，不可能越過(guò)某個(gè)小地塊進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，當(dāng)前征地工作近乎形成了只要有一個(gè)人不同意，便可遲滯甚至否決整個(gè)項(xiàng)目的狀態(tài)。“非糧化”整治這里如果能由執(zhí)法部門出面執(zhí)行，那么鎮(zhèn)村還有轉(zhuǎn)圜空間，鎮(zhèn)村直接出面就撕破臉皮了，對(duì)于項(xiàng)目的征地工作將產(chǎn)生極為不利的影響。加之乙村兩委又是新組建的班子，經(jīng)驗(yàn)也有所不足。綜合考慮各方面因素，最終20畝茶葉未完成清理。對(duì)于大部分配合鎮(zhèn)村工作、拔除耕地中經(jīng)濟(jì)作物的村民而言，這樣的結(jié)果確實(shí)是不公平的，越會(huì)吵會(huì)鬧者確實(shí)在利益上越占便宜。村集體未能做到“一把尺子量到底”，威信也大受影響，給后續(xù)各項(xiàng)工作的順利開展都增加了困難。

相當(dāng)長(zhǎng)期以來(lái)，基層面對(duì)的問(wèn)題是“既要”“又要”甚至“還要”。既要“快”，又要“穩(wěn)”；既要快速推進(jìn)項(xiàng)目，又要和諧穩(wěn)定避免雜音；既要高效有力執(zhí)法，又要程序完美沒(méi)有瑕疵；既要抓好工業(yè)增加值，又要抓好“非糧化”整治，還要抓好環(huán)保指標(biāo)，如此不勝枚舉。只有雙手雙腳，既要擎著不知幾個(gè)“鍋”，又要飛快地跑出加速度，在上下交錯(cuò)的“夾縫”中負(fù)重前行，基層之“負(fù)”也正在這一重重“既要”“又要”的“夾縫”中日漸沉重。當(dāng)然，知道問(wèn)題所在，要真正解決問(wèn)題還需要上下齊心更加細(xì)密全面的工作，我們熱切期盼隨著基層減負(fù)工作開始受到高度重視，在不久的將來(lái)，能夠真正實(shí)現(xiàn)基層治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。