縣級治理的靈魂

? 賀雪峰

1956年，毛主席在《論十大關(guān)系》中指出：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。”縣級是中國十分重要的治理單位，縣級政權(quán)是一級完備政權(quán)，具備很強的統(tǒng)籌能力。郡縣治，天下安。如果能夠調(diào)動縣級治理的積極性，那全國地方治理就可以因地制宜，中央政策就可以有效落地，中國現(xiàn)代化建設(shè)就可以少走彎路。

截至2019年，中國大陸有2000多個縣，不同地區(qū)情況不同，十分復(fù)雜，每一個縣都有獨特縣情，每一項政策自上而下都要經(jīng)由縣級才能落地。政策落地效果如何，前提在于政策必須符合當(dāng)?shù)貙嶋H。中央政策只可能是一般性的對全國的要求，落地實施就需要縣級政權(quán)因地制宜地進行細(xì)化和調(diào)整。唯其如此，國家政策才可以既保持全國統(tǒng)一性，又適合地區(qū)特殊性。

縣級政權(quán)因地制宜實施政策有兩個前提：一是縣級政權(quán)有因地制宜的權(quán)力空間，二是縣級政權(quán)不將因地制宜變成應(yīng)付中央政策的借口。如果地方都找借口來應(yīng)付國家政策，對地方有利的政策就積極執(zhí)行，對地方不利的政策就不執(zhí)行，那這樣地方積極性是調(diào)動起來了，中央積極性就存在問題了，因為“政令不出中南海”了。

在以經(jīng)濟發(fā)展為中心的政策目標(biāo)下，經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r成為上級考評縣級政權(quán)最重要的指標(biāo)，而且?guī)缀跏俏ㄒ恢笜?biāo)。以GDP論英雄，只要經(jīng)濟發(fā)展上去了，地方治理就有很大的自由度和自主權(quán)。因此出現(xiàn)了兩個后果，一是地方經(jīng)濟具有很強活力，以GDP增長為核心的錦標(biāo)賽體制給中國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展提供了強大助力；二是地方治理中出現(xiàn)了很多亂象，不僅出現(xiàn)了比較普遍的官員貪污腐化、違法亂紀(jì)，而且出現(xiàn)了地方主義傾向。

黨的十八大以來，中央不僅通過“八項規(guī)定”嚴(yán)肅了黨紀(jì)政紀(jì)，而且通過“拍蠅打虎”，對陽奉陰違、腐化變質(zhì)分子進行了持續(xù)打擊。黨風(fēng)政風(fēng)徹底好轉(zhuǎn)，干群關(guān)系大幅度改善。黨的十八大以后，中央加強了對地方的管理，也改變了唯GDP論英雄的評價標(biāo)準(zhǔn)，開始有越來越多“一票否決”任務(wù)下到地方，扶貧、環(huán)保、安全生產(chǎn)、信訪、黨建這些過去相對邊緣的工作任務(wù)也都變成了“一票否決”工作。

過去，只要地方政府取得了好的經(jīng)濟發(fā)展成績，其他工作差一點不要緊。黨的十八大以后，任何一項工作沒有做好都可能被追責(zé)，地方因此會受到巨大壓力。以經(jīng)濟發(fā)展為中心的時期，縣級政權(quán)圍繞經(jīng)濟發(fā)展調(diào)配各種資源，縣級所屬職能部門服務(wù)于縣級經(jīng)濟發(fā)展的中心工作。這個時候，縣級是有靈魂的，具有獨立決策權(quán)，可以調(diào)整資源完成中心任務(wù)。

黨的十八大以后，發(fā)展經(jīng)濟仍然是地方最重要的工作，差異在于其他工作也變得重要、“一票否決化”。之前中央各個部委通過“條條”安排下來的工作，地方都有討價還價的空間以及變通執(zhí)行的可能，這就是比較典型的“政令不出中南海”，現(xiàn)在嚴(yán)肅黨紀(jì)政紀(jì)，地方變通執(zhí)行“條條”工作的風(fēng)險越來越大，且中央部委也越來越傾向于將部門工作通過“兩辦”文件變成中心工作，到了地方，就有了越來越多自上而下的中心工作，所有這些工作都是“一票否決”的。

自上而下的中心工作到了縣一級，落實工作時就要有相應(yīng)的組織形態(tài)，這個組織形態(tài)一般是在縣級設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，由相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人任領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任。這樣的領(lǐng)導(dǎo)小組，一個縣有十幾個甚至幾十個，每個領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在職能部門。結(jié)果，之前全縣負(fù)責(zé)具體工作的各個職能部門越來越多地成為協(xié)調(diào)部門，主要協(xié)調(diào)全縣其他部門配合完成本部門的中心工作。這樣一來，在上級一票否決的壓力下，縣級政權(quán)不得不為了完成上級安排的各項中心工作來配置資源，全縣資源優(yōu)先用于完成自上而下的各項中心任務(wù)，甚至為了完成中心任務(wù)而不得不寅吃卯糧。

隨著越來越多自上而下的中心任務(wù)到了縣級，縣級不得不將主要工作轉(zhuǎn)變?yōu)橥瓿缮霞壈才畔聛淼牟块T工作，不得不將資源優(yōu)先用于完成部門工作。結(jié)果，縣級其他工作包括經(jīng)濟工作反而變得次要起來。縣級主要工作變成通過優(yōu)先配置資源完成上級部門中心工作以免責(zé)，只要能完成上級工作，不被一票否決就好。反過來，經(jīng)濟發(fā)展等工作能做好就做，做不好就算了。縣級資源有限，大量自上而下的部門工作已經(jīng)耗盡縣級資源，縣級政權(quán)就既無積極性也無能力來做上級安排工作以外的工作了。縣級治理喪失了靈魂，即喪失了依據(jù)地方實際需要進行優(yōu)先建設(shè)排序的主體性和積極性。

缺乏縣級的主體性和積極性，中央與地方兩個積極性就不存在了。從這個意義上看，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)中央給地方放權(quán)，以增加地方積極性。