? Sean Monaghan; Eskil Jakobsen; Sissy Martinez;

Mathieu Droin; Gregory Sanders; Nicholas Velazquez;

Cynthia Cook; Anna Dowd; Maeve Sockwell

美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）

? 慧諾(編譯) | 文化縱橫新媒體

【導(dǎo)讀】成立75年以來，北約始終沿襲了羅馬古訓(xùn)“若欲和平，必先備戰(zhàn)”。2022年俄烏戰(zhàn)爭爆發(fā)后，北約新采納了一項(xiàng)名為“重返未來”的戰(zhàn)略概念，將俄羅斯重新定位為冷戰(zhàn)時期的對手，將威懾和防御置于聯(lián)盟戰(zhàn)略的核心，積極擴(kuò)大并加強(qiáng)前線的軍備工作。在2022年馬德里峰會上，盟國們承諾采取多項(xiàng)措施以落實(shí)這一戰(zhàn)略。伴隨著正在華盛頓舉辦的北約領(lǐng)導(dǎo)人峰會，本報告全面梳理了各盟國在集體防御方面的努力。

報告強(qiáng)調(diào)，在前沿防御、快速反應(yīng)部隊(duì)、指揮控制、集體防御演習(xí)，以及接納芬蘭和瑞典等方面，盟國已經(jīng)取得了顯著進(jìn)展。特別是在擴(kuò)大前沿防御這一核心議題上，北約的軍力部署已經(jīng)相對完善，做好了“即刻開戰(zhàn)”的準(zhǔn)備。這種力量的集結(jié)不僅增強(qiáng)了北約的軍事實(shí)力，也促進(jìn)了盟國間的文化轉(zhuǎn)變，加深了集體安全意識。國家戰(zhàn)備狀態(tài)機(jī)制的實(shí)施，更是一場革命，它將北約能夠迅速部署的高度戰(zhàn)備國家部隊(duì)的規(guī)模擴(kuò)大了10倍。

報告也同時指出，北約在“持久作戰(zhàn)”的能力上似乎仍有欠缺，這限制了其有效威懾其他國家長期戰(zhàn)爭企圖的能力。面對俄羅斯這樣的長期“假想敵”，任何嚴(yán)重沖突都可能超越軍事對抗，演變?yōu)樯鐣用娴妮^量。對俄“持久戰(zhàn)”不僅涉及韌性、戰(zhàn)備狀態(tài)、工業(yè)實(shí)力、供應(yīng)鏈、物資儲備、后勤保障、裝備質(zhì)量、資源，還包括最為關(guān)鍵的“戰(zhàn)斗意志”，而在這方面，北約盟國在觀念和行動上仍有差距。

作者進(jìn)一步指出，即便馬德里會議的規(guī)劃得到全面實(shí)施，在面對俄羅斯的持久挑戰(zhàn)時，前沿防御的軍力優(yōu)勢也可能顯得不足。這種情況下，北約可能會繼續(xù)過度依賴核威懾，同時必須面對其帶來的潛在災(zāi)難性風(fēng)險。

本文為文化縱橫新媒體原創(chuàng)編譯系列“世界權(quán)力的迭代與重組”之二十五，編譯自美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）針對北約成立75周年的特別分析報告。小標(biāo)題為譯者自取，僅代表作者觀點(diǎn)，供讀者參考。

北約準(zhǔn)備好開戰(zhàn)了嗎？

2022年馬德里峰會后，

北約盟國的防御和威懾力評估

▍北約的長期指導(dǎo)思想：“若欲和平，必先備戰(zhàn)”

古羅馬語有云，“若欲和平，必先備戰(zhàn)”（Si vis pacem, para bellum）。若北大西洋公約組織（NATO，簡稱“北約”）還需要一個執(zhí)行原則，那就是“在討論中解放思想”（animus in consulendo liber）。它們都傳達(dá)了一個永恒的真理：做好戰(zhàn)爭的準(zhǔn)備，是避免戰(zhàn)爭的最佳途徑。

自2022年俄烏戰(zhàn)爭爆發(fā)以來，北約采納了一項(xiàng)名為“重返未來”戰(zhàn)略概念，將俄羅斯重新定位為冷戰(zhàn)時期的對手，并將威懾和防御置于聯(lián)盟戰(zhàn)略的核心。在2022年的馬德里峰會上，北約宣布了這一概念，并做出了一系列廣泛的承諾。北約秘書長斯托爾滕貝格（Jens Stoltenberg）稱，這些承諾標(biāo)志著“我們威懾和防御的根本轉(zhuǎn)變”。

今年，北約領(lǐng)導(dǎo)人將齊聚華盛頓，慶祝北約成立75周年。在這一歷史性時刻，本文將回顧并總結(jié)北約盟國在履行兩年前馬德里峰會承諾方面所取得的進(jìn)展。

本報告簡要回顧了自2014年以來北約為加強(qiáng)防御和威懾所做的努力，并分析了俄羅斯對北約的當(dāng)前威脅。對比北約盟國在履行《馬德里峰會宣言》中所述的九個關(guān)鍵領(lǐng)域的承諾，可以評估各國在加強(qiáng)威懾和防御方面所取得的進(jìn)展。基于上述評估，我們也能衡量北約是否為可能的戰(zhàn)爭做好了準(zhǔn)備。

▍通往華盛頓之路：過去十年的北約戰(zhàn)備計(jì)劃

北約在加強(qiáng)威懾和防御方面的努力可以追溯到2014年的威爾士峰會，當(dāng)時盟國對克里米亞危機(jī)作出回應(yīng)，承諾將國防開支提升至國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%以上。自那時起，北約成員國一直專注于調(diào)整其軍事姿態(tài)。

這一過程始于2014年推出的“戰(zhàn)備行動計(jì)劃”，隨后在2016年，北約在東部邊界建立了四個“強(qiáng)化前沿存在”（Enhanced Forward Presence, EFP）的多國戰(zhàn)斗群。到了2018年，“北約戰(zhàn)備倡議”進(jìn)一步提升了聯(lián)盟高度戰(zhàn)備部隊(duì)的準(zhǔn)備狀態(tài)。

2022年馬德里峰會的戰(zhàn)略構(gòu)想吸引了公眾的目光，但在操作上，北約另一項(xiàng)具有革命性的變革早在2020年就已被實(shí)施，即“歐洲-大西洋地區(qū)的威懾和防御”（Deterrence and Defence of the Euro-Atlantic Area, DDA）構(gòu)想，核心在于“現(xiàn)代威懾與防衛(wèi)”的力量運(yùn)用。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，北約迅速啟動了防御計(jì)劃，向歐洲盟軍最高司令部（Supreme Allied Commander Europe, SACEUR）提供了4萬名士兵以及空軍、海軍和其他資源。此外，北約還新增了四項(xiàng)EFP任務(wù)，并加強(qiáng)了海上、空中、防空和多國演習(xí)。

在去年的維爾紐斯峰會上，北約的規(guī)劃進(jìn)一步發(fā)展，公布了新的防御計(jì)劃，這是“國防發(fā)展計(jì)劃”的成果之一。北約司令、美國上將卡沃利（Christopher G. Cavoli）所描述的“DDA系列計(jì)劃”涵蓋了三個地區(qū)性計(jì)劃（北歐、中歐和南歐），以及針對特定領(lǐng)域的計(jì)劃（陸地、空中、海上、網(wǎng)絡(luò)和太空部隊(duì)），還包括后勤和維持計(jì)劃。正如最近的一份分析報告所指出的，“沒有DDA，北約的一切擴(kuò)軍準(zhǔn)備都不可能實(shí)現(xiàn)”。

▍面對俄羅斯的持續(xù)威脅，北約做了哪些戰(zhàn)備調(diào)整？

烏克蘭危機(jī)后，美國許多人對普京追求“斯大林主義擴(kuò)張政策”的擔(dān)憂表達(dá)了擔(dān)憂——他對北約對俄羅斯周邊地區(qū)的控制做出了挑釁。這場沖突凸顯了一個事實(shí)：對俄羅斯最壞的意圖進(jìn)行預(yù)防性規(guī)劃，在歷史上一直是北約策略的一部分，并且這種規(guī)劃在可預(yù)見的未來仍然至關(guān)重要。普京的冒險精神和戰(zhàn)略決策能力，使他成為一個難以預(yù)測且難以威懾的對手。

盡管在烏克蘭遭受了重大損失，但借助全國動員，俄羅斯的軍事力量幾乎完全恢復(fù)到了戰(zhàn)前水平。俄羅斯不僅在烏克蘭問題上對北約發(fā)出了核威脅，還在整個歐洲加強(qiáng)了混合戰(zhàn)爭的威脅。有歐洲領(lǐng)導(dǎo)人甚至警告說，俄羅斯可能在未來幾年內(nèi)對北約成員國發(fā)動攻擊。此外，俄羅斯軍事力量的重建及其在亞洲的外交活動，可能會對北約，尤其是美國在歐洲的軍事部署產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

接下來，北約應(yīng)為何種類型的戰(zhàn)爭做好準(zhǔn)備？最緊張的情況可能是：俄羅斯軍隊(duì)迅速在波羅的海地區(qū)占領(lǐng)領(lǐng)土。從軍事規(guī)劃的角度來看，這被視為俄羅斯最可能也是最危險的行動方案，因?yàn)楫?dāng)?shù)氐牧α繉Ρ葘Χ砹_斯非常有利。

我們并不是說這種情況一定會發(fā)生，但如果許多條件惡化，俄羅斯可能會認(rèn)為這是一個可行的選擇。盡管北約領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)出了種種警告，但俄羅斯為何會這么做，目前還沒有明確的答案。

這些潛在的后果意味著，北約的規(guī)劃者必須為可能的核升級風(fēng)險和難以逆轉(zhuǎn)的局勢做好準(zhǔn)備。北約收復(fù)失地的任何行動都需要首先確立空中優(yōu)勢和對波羅的海的控制，然后才能集結(jié)大量地面部隊(duì)。即使北約提供了保證，根據(jù)俄羅斯的說法，這種情況也可能迫使莫斯科考慮使用非戰(zhàn)略核武器進(jìn)行脅迫或軍事行動，這反過來又可能迫使北約考慮使用核武器以迫使俄羅斯撤軍并重建威懾。

這就是為什么波羅的海地區(qū)的官員將最佳戰(zhàn)略描述為“擊退，不驅(qū)逐”。這也是為什么在北約新戰(zhàn)略構(gòu)想中，將“拒止威懾”和“前沿防御”重置于聯(lián)盟戰(zhàn)略核心。與冷戰(zhàn)時期一樣，“利劍”般的懲罰性威懾（主要依賴美國、英國和法國的戰(zhàn)略核力量），將繼續(xù)承擔(dān)對最嚴(yán)重威脅進(jìn)行威懾的主要任務(wù)。但與冷戰(zhàn)時期相似，北約盟國也將越來越依賴前沿的“盾牌”部隊(duì)，進(jìn)而來加強(qiáng)常規(guī)威懾和防御。

▍各盟國承諾加強(qiáng)威懾和防御，但究竟做到了多少？

（一）增加軍費(fèi)開支

2014年，北約成員國在《國防投資承諾》中設(shè)定了一個目標(biāo)：到2024年，各國至少將GDP的2%投入到國防領(lǐng)域，其中至少20%用于軍事現(xiàn)代化。到了2023年，這一目標(biāo)在維爾紐斯會議上被進(jìn)一步確認(rèn)為“最低標(biāo)準(zhǔn)”。

十年前只有三個盟國達(dá)到了這一標(biāo)準(zhǔn)，而今年預(yù)計(jì)會有18個盟國達(dá)標(biāo)。北約預(yù)計(jì)，今年將是首次歐洲盟國的國防投資總額達(dá)到GDP的2%。如圖1所示，自2014年以來，歐洲盟國的國防投資增加了約三分之一，總額達(dá)到3800億美元。

圖 1：歐洲的北約國防開支（2014-2024年，單位：十億美元）

近期的大規(guī)模支出增加包括挪威的“歷史性軍費(fèi)”，計(jì)劃在未來12年內(nèi)將國防開支翻一番。英國政府也宣布了一項(xiàng)“全額資助計(jì)劃”，目標(biāo)是在2030年將國防開支提升至GDP的2.5%，即額外增加750億英鎊（約960億美元）。與此同時，盡管加拿大宣布到2030年將增加81億加元（約59億美元）的國防預(yù)算，但其國防開支占GDP的比例仍將低于1.76%。

盡管自馬德里會議以來，北約盟國在國防開支方面取得了顯著進(jìn)展，但仍面臨三個關(guān)鍵問題。首先是在維爾紐斯達(dá)成的“最低2%”目標(biāo)是否足夠，以維持積極的發(fā)展態(tài)勢并提供所需的前沿防御能力。其次是資金的分配問題，歐洲盟國需要解決已知的能力差距，并減少對美國在高端集體防御任務(wù)上的依賴。最后一個問題是資金的使用效率，盡管歐洲盟國的國防開支在增加，但合作卻在減少，這導(dǎo)致防務(wù)成本比必要的更高，效率更低。

（二）部署更多前線防御部隊(duì)

北約在加強(qiáng)前沿防御方面采取了重要措施，核心是組建了八個前沿防御戰(zhàn)斗群。這些戰(zhàn)斗群由一個框架國家牽頭，匯集了來自不同盟國的部隊(duì)。以下是根據(jù)最新數(shù)據(jù)對每個戰(zhàn)斗群情況的概述，并特別關(guān)注它們在實(shí)現(xiàn)馬德里峰會上作出的兩項(xiàng)關(guān)鍵承諾方面的進(jìn)展：一是將每個戰(zhàn)斗群的規(guī)模擴(kuò)大至“旅級部隊(duì)”（最多5000人）；二是構(gòu)建“師級架構(gòu)”。

表 1：北約“強(qiáng)化防御”（EFP）戰(zhàn)斗群的部署進(jìn)展

資料來源：北約2022年11月的最新公開數(shù)據(jù)（https://shape.nato.int/ efp/efp/fact-sheet）。

北約在加強(qiáng)其前沿防御戰(zhàn)略中，不僅在陸地上有所行動，還在空中和海上部署了關(guān)鍵部隊(duì)。去年，北約顯著增強(qiáng)了空中警戒任務(wù)，成功在波羅的海空域攔截了超過300架俄羅斯飛機(jī)。與此同時，盟國空軍也加大了對空中警戒和空中屏蔽任務(wù)的資源投入，包括防空和導(dǎo)彈防御。在海上領(lǐng)域，北約的常備海軍部隊(duì)在2022年首次接受海軍司令部的統(tǒng)一指揮，這標(biāo)志著北約海上力量的一個新里程碑。此外，法國海軍的航母打擊群在北約的指揮下在地中海執(zhí)行任務(wù)，這在北約歷史上也是首次。

自馬德里會議以來，北約在前沿防御方面取得了顯著進(jìn)展。所有八個前沿防御戰(zhàn)斗群已經(jīng)通過認(rèn)證演習(xí)，證明了其戰(zhàn)備狀態(tài)。其中，四個戰(zhàn)斗群在旅一級進(jìn)行了演習(xí)，以模擬在危機(jī)情況下的快速增援能力。同時，所有八個戰(zhàn)斗群已經(jīng)被整合進(jìn)北約的師級指揮結(jié)構(gòu)中。愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛和波蘭的EFP戰(zhàn)斗群已經(jīng)計(jì)劃與新的國家?guī)熂壗Y(jié)構(gòu)進(jìn)行整合。此外，北約盟國也在加強(qiáng)現(xiàn)有的空中和海上特派團(tuán)。盡管如此，目前只有兩個歐盟部隊(duì)特派團(tuán)計(jì)劃永久性地?cái)U(kuò)大到旅級規(guī)模。這是因?yàn)椤恶R德里協(xié)定》將擴(kuò)大規(guī)模的決定權(quán)留給了東道國、牽頭國和派遣國。

考慮到俄羅斯對各戰(zhàn)斗群兵力的巨大優(yōu)勢，即使是旅級規(guī)模的特派團(tuán)是否足以通過拒止進(jìn)行有效威懾，仍然是一個值得關(guān)注的問題。北約必須繼續(xù)評估和調(diào)整其前沿防御策略，以確保能夠有效應(yīng)對潛在的安全威脅。

（三）打造“新式”北約部隊(duì)模式

在馬德里會議上，北約盟國達(dá)成共識，計(jì)劃在2023年前轉(zhuǎn)向一種新的部隊(duì)模式。這一新模式——新北約部隊(duì)模式（NFM），旨在通過能夠快速部署的大規(guī)模部隊(duì)，在危機(jī)中迅速反應(yīng)，從而加強(qiáng)聯(lián)盟的威懾和防御能力。NFM將取代原有的北約反應(yīng)部隊(duì)（NRF），后者的規(guī)模為4萬人。

如圖2所示，NFM包含三個級別的部隊(duì)，其戰(zhàn)備時間從10天到180天不等，相較于NRF的15天戰(zhàn)備時間，這提供了更大的靈活性。NFM的構(gòu)想也為一年后在維爾紐斯會議上達(dá)成的地區(qū)計(jì)劃鋪平了道路，該計(jì)劃指出部隊(duì)將“預(yù)先分配到具體計(jì)劃中”。此外，NFM還為新的盟軍反應(yīng)部隊(duì)（VJTF）提供了所需的高戰(zhàn)備狀態(tài)部隊(duì)，預(yù)計(jì)北約將在2024年中期過渡到這一新的部隊(duì)結(jié)構(gòu)。

圖 2：北約部隊(duì)模式下的各層級所需兵力

資料來源：美國陸軍戰(zhàn)爭學(xué)院

盡管關(guān)于盟國向NFM派兵的詳細(xì)情況仍然保密，但公開宣布的消息顯示，盟國正在取得進(jìn)展。德國已同意派遣3萬名士兵、85艘艦船以及可在30天內(nèi)調(diào)動的飛機(jī)，這些都屬于第二級部隊(duì)。英國則提供了作戰(zhàn)飛機(jī)、艦艇、航空母艦以及“旅級規(guī)模的陸軍”。美國也將其在歐洲的大部分8萬大軍置于北約指揮之下，這標(biāo)志著美國與北約結(jié)構(gòu)數(shù)十年來最緊密的聯(lián)系。

然而，在部隊(duì)組建和維持方面，仍然存在挑戰(zhàn)。去年，北約軍事委員會的領(lǐng)導(dǎo)人承認(rèn)，要達(dá)到30萬人的目標(biāo)還有很長的路要走。美國陸軍戰(zhàn)爭學(xué)院的專家也對部隊(duì)的戰(zhàn)備狀態(tài)表示擔(dān)憂：歐洲和美國在招募和保留人員方面面臨的挑戰(zhàn)，削弱了部隊(duì)的戰(zhàn)備狀態(tài)，而對輔助人員和后勤人員的需求卻在不斷上升；盡管北約已經(jīng)為一級和二級部隊(duì)建立了戰(zhàn)備核查程序，但這些程序已經(jīng)暴露出一些不足。

最高司令部有權(quán)在危機(jī)前啟動和部署NFM部隊(duì)，這對于實(shí)現(xiàn)“發(fā)展援助”至關(guān)重要。正如指揮官所確認(rèn)的，這些授權(quán)支持“北約執(zhí)行其計(jì)劃的能力，并有助于影響盟國派遣自己的部隊(duì)”。然而，盟國并不總是愿意向北約指揮官授予所需的“移交權(quán)力”以優(yōu)化和提高效率。這也凸顯了根據(jù)地區(qū)計(jì)劃調(diào)整NFM部隊(duì)組成的重要性，因?yàn)檫@可能與盟國通常提供的部隊(duì)不同。

（四）整合指揮和控制系統(tǒng)

自馬德里峰會以來，北約一直在穩(wěn)步優(yōu)化其指揮結(jié)構(gòu)，這對于實(shí)施和執(zhí)行區(qū)域計(jì)劃至關(guān)重要。隨著新北約部隊(duì)規(guī)模的擴(kuò)大，更新和現(xiàn)代化的指揮結(jié)構(gòu)變得尤為必要。圖3清晰地展示了關(guān)鍵的“指揮與控制”（C2）節(jié)點(diǎn)以及它們與北約區(qū)域計(jì)劃的緊密聯(lián)系。

圖 3：北約新的地區(qū)計(jì)劃和指揮架構(gòu)

新成立總部包括位于拉脫維亞伊達(dá)日的多國師北方總部（HQ MND N），它已于2023年7月全面啟動運(yùn)作。緊接著在2024年3月，位于波蘭埃爾布隆格的多國師東北總部（HQ MND-NE）也開始全面運(yùn)行。這兩個總部在協(xié)調(diào)前線防御戰(zhàn)斗群的任務(wù)中扮演著至關(guān)重要的角色。2023年9月，北約意大利快速部署部隊(duì)（NRDC-ITA）臨時擔(dān)任了盟軍反應(yīng)部隊(duì)（ARF）的總部。

隨著芬蘭和瑞典加入，為北約帶來了新的C2安排需求。北約最新的聯(lián)合部隊(duì)?wèi)?zhàn)略司令部（JFC Norfolk，JFCNF），負(fù)責(zé)監(jiān)督西北歐地區(qū)計(jì)劃，已于2021年7月全面運(yùn)作。隨著芬蘭和瑞典的加入，JFCNF的責(zé)任區(qū)域和任務(wù)發(fā)生了顯著變化，北歐國家在JFCNF的指揮下形成了政治共識。為了適應(yīng)這一重組，JFCNF正在擴(kuò)展其規(guī)模，并計(jì)劃在2025年實(shí)現(xiàn)全面整合。JFCNF已經(jīng)做好了準(zhǔn)備，在“堅(jiān)定后衛(wèi)”演習(xí)期間成功指揮了為期一個月的演習(xí)。

已提議在芬蘭的米克利新建一個軍團(tuán)級陸地部分指揮部，該地點(diǎn)距離俄羅斯邊境約140公里，這可能對JFCNF的C2基礎(chǔ)設(shè)施至關(guān)重要。如果成立，米克利將使得北約的軍團(tuán)級司令部數(shù)量達(dá)到11個，這是北約認(rèn)為執(zhí)行地區(qū)計(jì)劃所需的數(shù)量。

簡化和優(yōu)化北約的C2結(jié)構(gòu)對于構(gòu)建強(qiáng)大的威懾和防御至關(guān)重要。靈活的指揮部，如德國海軍陸戰(zhàn)隊(duì)司令部（DEU MARFOR），能夠在危機(jī)中快速擴(kuò)展或支持裁軍事務(wù)部的活動，是北約指揮結(jié)構(gòu)中不可或缺的一部分。優(yōu)先考慮C2的適應(yīng)性和演習(xí)，將有助于北約滿足這些需求。

（五）完成芬蘭和瑞典入約

自馬德里峰會以來，北約最引人注目的進(jìn)展莫過于芬蘭和瑞典正式成為北約成員國。經(jīng)過近兩年的政治博弈，在安卡拉和布達(dá)佩斯通過正式邀請后，兩國最終在包括美國在內(nèi)的盟國做出讓步的情況下，放棄了原先的反對立場。這一轉(zhuǎn)變不僅向莫斯科發(fā)出了強(qiáng)烈的政治信號，而且為北約帶來了強(qiáng)大的戰(zhàn)略威懾力，因?yàn)榉姨m和瑞典的加入，北約得以獲得兩位能夠顯著限制俄羅斯在波羅的海地區(qū)行動自由的高能力盟友。

芬蘭和瑞典融入北約的過程正在穩(wěn)步推進(jìn)，并已取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在正式加入北約之前，兩國已經(jīng)與北約進(jìn)行了深入的軍事合作，這為它們的順利融入奠定了基礎(chǔ)。作為“增強(qiáng)機(jī)會伙伴”，芬蘭和瑞典在與北約的互操作性方面甚至超過了一些現(xiàn)有的盟國。北歐國家“強(qiáng)大”的空中力量已經(jīng)過幾十年的發(fā)展，芬蘭和瑞典的空軍加入北約就是這一實(shí)力的體現(xiàn)。

盡管如此，芬蘭和瑞典的全面一體化仍面臨一些挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)包括制定合適的指揮結(jié)構(gòu)安排，調(diào)整區(qū)域計(jì)劃和國防發(fā)展局，以及考慮兩國在后勤等各領(lǐng)域防務(wù)需求的融合。分析顯示，美國和英國在這一過程中扮演著關(guān)鍵角色。美國最近簽署了北歐防務(wù)合作協(xié)議，而英國領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)合遠(yuǎn)征軍也一直在積極整合芬蘭和瑞典的軍事力量，這表明兩國對于加強(qiáng)北約在北歐地區(qū)的能力與合作具有重要影響。

（六）加強(qiáng)集體防御演習(xí)

自馬德里峰會以來，北約在兌現(xiàn)其將演習(xí)計(jì)劃重點(diǎn)重新聚焦于集體防御的承諾方面取得了顯著進(jìn)展。“堅(jiān)定衛(wèi)士”演習(xí)作為北約自冷戰(zhàn)結(jié)束以來規(guī)模最大的一次，匯集了來自所有盟國的90,000名軍事人員。演習(xí)內(nèi)容涵蓋了北部高原的海上和兩棲行動，以及在全歐洲范圍內(nèi)的多領(lǐng)域演練，特別強(qiáng)調(diào)了軍事機(jī)動性的重要性。“堅(jiān)定衛(wèi)士”也作為檢驗(yàn)和確認(rèn)其他關(guān)鍵任務(wù)——例如“核力量機(jī)制”和區(qū)域計(jì)劃——的重要平臺。

北約的演習(xí)規(guī)劃展現(xiàn)了其對多領(lǐng)域行動的重視。在空軍方面，德國主導(dǎo)了史上規(guī)模最大的“空中衛(wèi)士”演習(xí)，而“警戒獵鷹”演習(xí)則在5月專門測試了波羅的海地區(qū)的空中警戒能力。海上演習(xí)也同樣重要，“海王星打擊2024”在地中海集結(jié)了五個航母打擊群，而“活力獴”演習(xí)則專注于反潛和反水面作戰(zhàn)。值得一提的是，2023年的波羅的海演習(xí)首次迎來了作為盟國的芬蘭參與。

網(wǎng)絡(luò)和太空這兩個新興領(lǐng)域也得到了充分的演練和測試。今年4月，北約舉行了專門的太空演習(xí)“火神衛(wèi)士”。位于愛沙尼亞塔林的北約合作網(wǎng)絡(luò)防御卓越中心在去年舉辦了全球規(guī)模最大的網(wǎng)絡(luò)防御演習(xí)“鎖定盾牌”。此外，6月舉行的聯(lián)軍戰(zhàn)士互操作性演習(xí)將進(jìn)一步測試跨所有領(lǐng)域的互操作性以及北約的指揮控制系統(tǒng)。

（七）建設(shè)強(qiáng)大的國防工業(yè)

俄烏戰(zhàn)爭凸顯了北約國防工業(yè)基礎(chǔ)的緊迫問題，尤其是在盟國向?yàn)蹩颂m提供彈藥和補(bǔ)充自身庫存方面。在維爾紐斯峰會上，盟國呼吁消除相互之間的國防貿(mào)易和投資壁壘，以提高整體的韌性。會議期間推出了《國防生產(chǎn)行動計(jì)劃》（DPAP），該計(jì)劃旨在發(fā)揮聯(lián)盟在集結(jié)、標(biāo)準(zhǔn)制定、需求設(shè)定、匯總需求以及推動交付方面的作用。DPAP強(qiáng)調(diào)了幾個優(yōu)先領(lǐng)域，包括匯總盟國需求以加快聯(lián)合采購、提升生產(chǎn)能力，以及增強(qiáng)盟國間的互操作性。

在需求匯總、互操作性、采購協(xié)調(diào)與合作方面，北約已取得了一定的進(jìn)展。自2023年7月以來，北約支持和采購局（NSPA）已經(jīng)簽訂了多項(xiàng)合同，涉及彈藥、愛國者導(dǎo)彈和炮彈的聯(lián)合采購。此外，盟國還加強(qiáng)了多國能力合作，北約的多角色油料補(bǔ)給運(yùn)輸機(jī)隊(duì)（MRTT-C）達(dá)到初始作戰(zhàn)能力便是這一進(jìn)步的體現(xiàn)。如圖4所示，傳統(tǒng)歐洲生產(chǎn)商增加了在歐洲內(nèi)部的貿(mào)易，而波蘭的全來源進(jìn)口戰(zhàn)略顯著促進(jìn)了歐洲大陸的武器貿(mào)易。

圖4：北約和歐盟成員國的主要武器系統(tǒng)貿(mào)易情況（2000-2023年）

注：參考線上凈出口額，線下為凈進(jìn)口額

歐盟和北約的協(xié)同努力有望加強(qiáng)北約的威懾和防御能力，如果這些努力得以有效實(shí)施。歐盟已經(jīng)撥款超過5億歐元（約合5.44億美元）以加強(qiáng)彈藥生產(chǎn)，并通過歐洲和平融資機(jī)制向?yàn)蹩颂m提供援助。今年，歐盟首次發(fā)布了《國防工業(yè)戰(zhàn)略》（EDIS），目的是提升能力和加強(qiáng)歐洲內(nèi)部合作。盡管有人擔(dān)心EDIS與DPAP在標(biāo)準(zhǔn)制定方面可能存在競爭，但官員們明確表示兩者并無競爭關(guān)系。歐盟和北約共同致力于提高戰(zhàn)備狀態(tài)，因此加強(qiáng)雙方的協(xié)調(diào)對于避免工作重復(fù)至關(guān)重要。

國防工業(yè)生產(chǎn)仍然面臨重大挑戰(zhàn)。盡管需求信號明確，但生產(chǎn)加速的障礙和北約-歐盟之間的緊張局勢依然存在。訂單只是生產(chǎn)的一個環(huán)節(jié)，而交付延遲意味著無法在可靠時限內(nèi)轉(zhuǎn)化為實(shí)際的武器庫存。北約雖然已逐步取得進(jìn)展，但這同時也揭示了歐洲生產(chǎn)面臨的長期問題并不容易解決。

為確保北約的準(zhǔn)備狀態(tài)，美國應(yīng)優(yōu)先考慮與成員國進(jìn)行多邊彈藥生產(chǎn)合作，而非僅側(cè)重于雙邊努力。預(yù)計(jì)歐盟將在其中發(fā)揮更大作用，這雖然引起了北約的一些擔(dān)憂，但也有可能積極地改變跨大西洋國防工業(yè)基地，這在很大程度上取決于歐盟的融資能力。加強(qiáng)國防工業(yè)的一體化和整合，將有助于北約更有效地利用集體投資并建立生產(chǎn)能力。

（八）增加對國防能力的投資

即使不算上美國，北約的總軍力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了俄羅斯。通過下表2的幾個關(guān)鍵指標(biāo)對比可見，自2022年以來，俄羅斯的主戰(zhàn)坦克數(shù)量下降了41%，現(xiàn)役人員也減少了近20%，盡管俄羅斯實(shí)施了部分全國動員。與此同時，非美國的北約成員國擁有的裝備更為現(xiàn)代化，大約71%的作戰(zhàn)飛機(jī)是在1990年之后生產(chǎn)或經(jīng)過現(xiàn)代化升級的，而俄羅斯這一比例僅為53%。

表2：俄羅斯與（非美國）北約軍力對比

資料來源：英國國際戰(zhàn)略研究所（IISS）

然而，數(shù)量和現(xiàn)代化水平上的優(yōu)勢并不總能在實(shí)際戰(zhàn)場中轉(zhuǎn)化為勝勢。北約目前面臨顯著的能力差距和戰(zhàn)備挑戰(zhàn)，這影響了其常規(guī)威懾力。雖然盟國可能擁有技術(shù)更先進(jìn)的作戰(zhàn)飛機(jī)，但在持續(xù)作戰(zhàn)能力方面卻面臨挑戰(zhàn)。例如，在2011年對利比亞的空襲行動中，非美國的北約成員國在短短一個月內(nèi)就開始面臨精確制導(dǎo)彈藥的短缺，而那次行動的規(guī)模與保衛(wèi)波羅的海相比要小得多。

北約的挑戰(zhàn)不僅限于空中力量。根據(jù)國際戰(zhàn)略研究所的一項(xiàng)研究，2014年至2023年間，歐洲軍隊(duì)在戰(zhàn)斗營、主戰(zhàn)坦克、步兵戰(zhàn)車、裝甲偵察車和自行火炮的數(shù)量上要么保持不變，要么有所減少。更廣泛地看，歐洲國家在海軍力量、空中支援、防空以及關(guān)鍵的“戰(zhàn)斗決定性彈藥”（包括炮彈和導(dǎo)彈）方面存在明顯缺口。在歐洲進(jìn)行的任何大規(guī)模軍事行動可能都需要依賴美軍來補(bǔ)充歐洲在陸海空三軍方面的不足，以完成全面的作戰(zhàn)任務(wù)。

自2014年以來，盡管北約盟國顯著增加了國防開支，但這些深層次的問題仍未得到根本解決。北約盟國在將財(cái)政投入轉(zhuǎn)化為實(shí)際戰(zhàn)斗力方面，顯然還面臨著重大的轉(zhuǎn)化挑戰(zhàn)。

（九）強(qiáng)化盟國和集體的韌性

韌性，包括軍事力量、民間準(zhǔn)備和應(yīng)急計(jì)劃，一直是北約面對威脅時的關(guān)鍵防線。從冷戰(zhàn)至今，這一點(diǎn)從未改變。

自馬德里峰會以來，盟國已經(jīng)采取了多項(xiàng)措施來增強(qiáng)這一韌性。2022年10月，北約成立了韌性委員會，并在維爾紐斯峰會前舉行了兩次會議。2023年3月，“北約-歐盟關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施韌性工作組”成立，專注于能源、交通、數(shù)字和太空基礎(chǔ)設(shè)施的審查。該工作組在6月的報告中提出了14項(xiàng)行動建議，以加強(qiáng)北約與歐盟在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施方面的合作。同年7月，北約在維爾紐斯峰會上啟動了一個新的海事中心，專注于關(guān)鍵水下基礎(chǔ)設(shè)施的安全。峰會還強(qiáng)調(diào)了社會韌性、衛(wèi)生系統(tǒng)、供應(yīng)鏈和能源安全的重要性，并為盟國韌性規(guī)劃設(shè)定了新的目標(biāo)和基線。

要提升韌性，需要持續(xù)的努力、投資和合作，以及更協(xié)調(diào)和集體的方法。北約韌性委員會正在考慮新的想法，如設(shè)立韌性基金、成立咨詢小組和進(jìn)行全北約范圍的安全風(fēng)險評估，以識別關(guān)鍵韌性風(fēng)險。歐盟也在加強(qiáng)其抗災(zāi)能力，并擁有一系列金融和監(jiān)管工具，這為與北約的緊密合作提供了可能。

除了軍事韌性，各盟國還需要根據(jù)自身的戰(zhàn)略文化，應(yīng)對備戰(zhàn)的社會挑戰(zhàn)。新成員芬蘭和瑞典帶來了全社會韌性和民事準(zhǔn)備的先進(jìn)方法。至關(guān)重要的是，北約盟國必須培養(yǎng)“戰(zhàn)斗意志”，這是國防的基石，正如烏克蘭所展現(xiàn)的那樣。

▍那么，北約做好戰(zhàn)備工作了嗎？

上述評估對北約的戰(zhàn)備狀態(tài)有何啟示？答案在于我們面對的危機(jī)可能引發(fā)的戰(zhàn)爭類型。顯而易見，北約已經(jīng)做好了迅速反應(yīng)的準(zhǔn)備。自馬德里會議以來，北約向“威懾和防御”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，以及在維爾紐斯峰會上通過的具體計(jì)劃，已經(jīng)顯著改變了北約部隊(duì)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。這些部隊(duì)已經(jīng)處于戰(zhàn)斗狀態(tài)，部署在關(guān)鍵地區(qū)，并由最高司令官直接指揮。

前沿防御戰(zhàn)斗群（EFP）擴(kuò)展至八個，以及空中和海上力量的加強(qiáng)，賦予了北約在東線迅速集結(jié)重要戰(zhàn)斗力量的能力，這在危機(jī)中至關(guān)重要。這種力量的集結(jié)不僅提升了北約的軍事實(shí)力，也促進(jìn)了盟國之間的文化轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)了集體安全意識。國家戰(zhàn)備狀態(tài)機(jī)制的實(shí)施是一場革命，它將北約能夠迅速部署的高度戰(zhàn)備國家部隊(duì)的規(guī)模擴(kuò)大了10倍。這一機(jī)制的引入，顯著提高了北約的快速反應(yīng)能力。

最為關(guān)鍵的是，北約成功地整合了新成員芬蘭和瑞典，這不僅增加了北約的海陸空作戰(zhàn)力量，還消除了它們在共同防御條款——第5條情況下的不確定性。這一整合強(qiáng)化了北約的集體安全，確保了所有盟國在面臨威脅時能夠得到一致的支持和保護(hù)。

表3：評估北約的戰(zhàn)備狀態(tài)

注：由于北約盟國在馬德里做出的承諾并未安排在華盛頓完成，因此采用了“按計(jì)劃進(jìn)行 ”或“偏離軌道”的簡單評級，正如一份分析報告所說“北約加強(qiáng)防御和威懾的征程才剛剛開始”。

然而，一個更為關(guān)鍵的問題值得我們深思：北約是否準(zhǔn)備好迎接可能發(fā)生的持久戰(zhàn)？任何俄羅斯與北約間的嚴(yán)重沖突，如果無法迅速解決，將不僅僅是軍事上的對抗，更會演變?yōu)樯鐣用娴妮^量。這將是一場涉及韌性、戰(zhàn)備狀態(tài)、工業(yè)實(shí)力、供應(yīng)鏈、物資儲備、后勤保障、裝備質(zhì)量、資源以及最為關(guān)鍵的“戰(zhàn)斗意志”的全面競爭。北約必須直面并克服在增加國防開支、轉(zhuǎn)型國防工業(yè)、彌補(bǔ)關(guān)鍵能力差距以及增強(qiáng)國家韌性方面的停滯和挑戰(zhàn)，這些都是加強(qiáng)威懾和防御能力所不可或缺的。

正如北約司令卡沃利所明確指出的，北約面臨的主要問題不單單是俄羅斯的軍事重組，更重要的是相對于北約自身的威懾和防御能力重組。克勞塞維茨的“兩個摔跤手”比喻提醒我們，戰(zhàn)略是動態(tài)和相對的。

在調(diào)整部隊(duì)結(jié)構(gòu)時，北約盟國長期面臨的挑戰(zhàn)是如何在戰(zhàn)備狀態(tài)、現(xiàn)代化和部隊(duì)結(jié)構(gòu)之間找到平衡，即所謂的“鐵三角”。盟國需要在短期內(nèi)增強(qiáng)兵力（實(shí)現(xiàn)“即刻作戰(zhàn)”的能力）與長期推進(jìn)現(xiàn)代化（準(zhǔn)備“持久戰(zhàn)”）之間找到均衡點(diǎn)，并做好持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。例如，波蘭正致力于迅速擴(kuò)充其軍隊(duì)規(guī)模，而英國則計(jì)劃到2030年成為“科技超級大國”。這種權(quán)衡并非新鮮事，但在俄羅斯威脅的背景下顯得尤為關(guān)鍵。答案將基于北約盟國對俄羅斯可能發(fā)動攻擊的時間和意愿的判斷。雖然評估的復(fù)雜性和任務(wù)的不確定性帶來了挑戰(zhàn)，但北約的戰(zhàn)備狀態(tài)確實(shí)取決于沖突的性質(zhì)。顯而易見，北約已經(jīng)為“即刻作戰(zhàn)”做好了準(zhǔn)備。

圖5：北約威懾與防御構(gòu)想的“權(quán)衡三角”

2022年馬德里峰會的戰(zhàn)略構(gòu)想中，前沿防御再次被置于北約議程的核心，但盟國的前沿存在，盡管有其優(yōu)勢，“仍面臨挑戰(zhàn)”。即便馬德里的承諾得到全面實(shí)施，北約的前沿存在可能仍不足以達(dá)到對俄羅斯的拒止標(biāo)準(zhǔn)。這可能導(dǎo)致聯(lián)盟過度依賴核威懾，同時承擔(dān)其帶來的災(zāi)難性風(fēng)險。

現(xiàn)在，北約領(lǐng)導(dǎo)人正齊聚華盛頓，他們應(yīng)當(dāng)慶祝在履行馬德里承諾方面取得的顯著成就，這些成就旨在加強(qiáng)盟國的威懾和防御能力。同時，他們也應(yīng)該推動在關(guān)鍵領(lǐng)域——國防開支、工業(yè)能力、關(guān)鍵能力差距和國家韌性——進(jìn)行改進(jìn)，以更好地準(zhǔn)備持久戰(zhàn)。此外，他們還應(yīng)重新評估在馬德里設(shè)定的目標(biāo)水平是否足夠。在冷戰(zhàn)時期，北約的戰(zhàn)略依賴于強(qiáng)大的前沿防御和核威懾的雙重策略。時代雖然變遷，但基本的真理未變。“若欲和平，必先備戰(zhàn)”。

本文為文化縱橫新媒體原創(chuàng)編譯系列“世界權(quán)力的迭代與重組”之二十五，編譯自美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）針對北約成立75周年的特別分析報告。小標(biāo)題為譯者自取，僅代表作者觀點(diǎn)，供讀者參考。