作者｜賈擁民均衡研究所學(xué)術(shù)顧問，浙江大學(xué)跨學(xué)科中心特約研究員

近來，多地出臺鼓勵(lì)農(nóng)民自愿退出農(nóng)村宅基地進(jìn)城購房政策，引發(fā)市場廣泛關(guān)注。

6月21日，南通市房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)全市房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，規(guī)定2024年4月1日至2025年6月30日期間，對于自愿退出（放棄）農(nóng)村宅基地進(jìn)城購房的（人員），給予一定額度的獎(jiǎng)補(bǔ)，具體標(biāo)準(zhǔn)由全市各地自行制定。

前一天，6月20日，鳳陽縣房地產(chǎn)工作聯(lián)席會(huì)議發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的若干措施〉的通知》，規(guī)定自2024年6月20日至2024年12月31日期間，對納入2024年土地增減掛范圍內(nèi)和縣房屋征收領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室確定納入征收范圍內(nèi)的項(xiàng)目，涉及需要安置宅基地的本縣農(nóng)村居民，如自愿放棄宅基地安置并進(jìn)城購房，在原宅基地歸還村集體用于復(fù)耕復(fù)墾并拆除建（構(gòu)）筑物后，一次性給予5萬元購房獎(jiǎng)勵(lì)（與貨幣、房票安置、購房補(bǔ)貼不同時(shí)享受）；購買新建商品房（不含二手房)，財(cái)政給予購房者實(shí)際繳納契稅的50%補(bǔ)助。

更早一些，4月22日，湖北省鄂州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局 、鄂州市財(cái)政局等六部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，規(guī)定農(nóng)村居民自愿退出合法宅基地且拆除宅基地及相關(guān)建（構(gòu)）筑物后，在“雙集中”區(qū)域購買新建商品住房的，按退出的宅基地面積給予購房補(bǔ)貼，退出的宅基地歸還村集體用于復(fù)耕復(fù)墾。

事實(shí)上，這并不是一個(gè)新政策。時(shí)光倒卷，自2022年以來，全國已有包括吉林長春、江蘇泰州、貴州遵義、廣西玉林、安徽潛山等多個(gè)地區(qū)和城市公布了類似政策，例如，早在2022年7月底，安徽省安慶市潛山市就出臺文件，規(guī)定對自愿退出宅基地進(jìn)城購房落戶的農(nóng)民，經(jīng)認(rèn)定后給予一次性5萬元購房獎(jiǎng)勵(lì)。

對自愿退出宅基地且宅基地復(fù)墾為耕地或其他農(nóng)用地后，由原宅基地使用者承包經(jīng)營的，經(jīng)認(rèn)定后，按每畝3萬元給予獎(jiǎng)勵(lì)。

那么，農(nóng)民要不要退出宅基地購房呢？網(wǎng)絡(luò)上鋪天蓋地的幾乎都是反對聲。

其實(shí)，允許農(nóng)民利用宅基地來獲得城市的住房，也許是一個(gè)不錯(cuò)的思路，只是目前這些地方的政策仍然過于狹隘了一些。

01

打“宅基地”的主意救樓市？

有人質(zhì)疑，這項(xiàng)政策是為了房地產(chǎn)去庫存、緩解地方政府的財(cái)政壓力。

這其實(shí)是明牌，用不著多質(zhì)疑的。明眼人一眼看出，出臺這類政策，無論是以促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、提高土地利用效率的名義，還是以推動(dòng)就地城市化、讓農(nóng)村居民過上更好的生活為號召，至少從短期來看，真正的目的只有三個(gè)字，那就是救樓市。

在5月17日中央層面出臺了一攬子救市政策之后，全國房地產(chǎn)去庫存的速度嚴(yán)重不如預(yù)期，一個(gè)月后全國商品房待售面積仍然在7億平方米以上，而且，70％以上的庫存都堆積在了三四五線城市中。當(dāng)然這也就意味著，在許多地方，土地財(cái)政實(shí)際上已經(jīng)難以維系了。

因此，鼓勵(lì)農(nóng)民放棄宅基地進(jìn)城購房在很大程度上確實(shí)就是為了挖掘農(nóng)民的購房潛力，是把首付比例降低到7.5％、鼓勵(lì)開發(fā)商與購房人共持產(chǎn)權(quán)等不斷花樣翻新的救樓市政策的其中一種而已。

而對于農(nóng)民來說，在做出要不要退出宅基地進(jìn)城購房的決策時(shí)，要看的是這項(xiàng)政策是不是真能為自己帶來實(shí)實(shí)在在的好處。

在房地產(chǎn)市場總體上已經(jīng)見頂?shù)拇蟊尘跋拢M管救樓市對地方政府很重要，但是購房可能會(huì)成為購房者的一個(gè)陷阱（無論采取什么鼓勵(lì)政策，最終都要落實(shí)為購房這個(gè)行為）。我們沒有理由認(rèn)為農(nóng)民會(huì)看不到這一點(diǎn)。

因此，即便鼓勵(lì)農(nóng)民退出宅基地進(jìn)城購房政策對提升樓市成交量有一定作用，但是實(shí)際影響也可能不會(huì)很大。

對農(nóng)民購房有一定推動(dòng)力是因?yàn)椋?萬元錢雖然看似不多，但是在許多三四線城市，由于房價(jià)本身就相對較低且已經(jīng)下調(diào)了不少，同時(shí)首付比例也壓得很低了，5萬元錢或者再湊一點(diǎn)，可能真的就足夠支付首付了。 （鳳陽當(dāng)?shù)貥潜P均價(jià)大約為5900元/平方米，一套100平方米的房子，如果首付比例也降低到與山東膠州一樣的7.5％，那么5萬元補(bǔ)貼付首付已經(jīng)有余了。）

但是，能不能付出首付，只是購房時(shí)的預(yù)算約束的一部分，更重要的是未來是不是有穩(wěn)定的還款能力。在當(dāng)前收入預(yù)期不穩(wěn)定、就業(yè)形勢不景氣的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，應(yīng)該不會(huì)有太多的人敢于只因?yàn)槎嗔?萬元的一次性收入就直接決定購房，那樣的話很容易跌入陷阱。

而且，除此之外，還需要考慮其他因素，比如說，進(jìn)城之后，生活成本會(huì)增加，子女教育、醫(yī)療保障等現(xiàn)實(shí)問題都會(huì)浮出水面。

正如有網(wǎng)友說的，有錢進(jìn)城購房的，不會(huì)為了5萬塊錢就退掉宅基地；而覺得5萬塊錢是一筆大錢的人，宅基地可能就是他的命，更不可能同意退出。

大體上，這項(xiàng)政策真正能起到作用的，可能是以下兩種情況。

一是宅基地本來已經(jīng)在征收范圍之內(nèi)，那么順便多拿5萬元補(bǔ)貼；二是宅基地原有的面積很小、房子已經(jīng)嚴(yán)重破損且失去了居住價(jià)值的。

事實(shí)上，安徽鳳陽的通知也確實(shí)規(guī)定了范圍，“列入2024年土地增減掛范圍內(nèi)和縣房屋征收領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室確定納入征收范圍內(nèi)的項(xiàng)目，涉及需要安置宅基地的本縣農(nóng)村居民”。湖北鄂州也規(guī)定此項(xiàng)政策只限于“雙集中”區(qū)域。

因此，就目前可以觀察到的具體政策而言，實(shí)際影響可能是相當(dāng)有限的。

02

在大部分農(nóng)村，宅基地也許只能提供虛幻的退路

還有人說，鼓勵(lì)農(nóng)民退出宅基地接盤樓市，等于讓他們“用魚目換珍珠”，因?yàn)榉績r(jià)在不斷下行，而農(nóng)村宅基地的價(jià)值卻越來越大，所以這項(xiàng)政策是不折不扣的大忽悠。

他們給出了兩個(gè)理由。

一是從長遠(yuǎn)來看，宅基地資源會(huì)越來越稀缺，特別是在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、尤其是具有旅游資源的農(nóng)村，可以將宅基地打造為民宿，增值空間更大。

二是，農(nóng)民的宅基地的價(jià)值不僅體現(xiàn)在可以建造房屋和居住，還包含了為農(nóng)民提供退路和兜底保障的價(jià)值。

泛泛而論，這兩個(gè)理由似乎很強(qiáng)大，但是實(shí)際上都經(jīng)不起細(xì)究。

首先，宅基地越來越稀缺嗎？并不是，只有一小部分宅基地具有真正意義上的稀缺性。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2019年全國農(nóng)村宅基地閑置率達(dá)到了18.1%。

2019年，青島農(nóng)業(yè)大學(xué)王偉然教授對全國267個(gè)村的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)房空置率超過21%的占比39%，農(nóng)房空置率超過51%的占比7.8%，個(gè)別村莊空置率高達(dá)80%。

另據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)村閑置房屋有超過2000萬套，閑置農(nóng)房占地約3000平方千米。

其次，宅基地真的能為農(nóng)民提供退路和兜底保障嗎？似乎是的。當(dāng)農(nóng)民老了，無法繼續(xù)在城里打工的時(shí)候，可以回到農(nóng)村，住進(jìn)老宅，自己種點(diǎn)地養(yǎng)老。

但是，請從另一個(gè)角度想一想，讓一個(gè)人在年輕時(shí)在大城市打拼，年老后卻只能回到農(nóng)村養(yǎng)老，難道不正是一種最大的不平等和不公正嗎？且不說基礎(chǔ)設(shè)施和生活條件等方面的差異了，城市的社會(huì)保障和公共服務(wù)，又豈是農(nóng)村可以相比的。（這樣說并不是要否認(rèn)，少數(shù)農(nóng)村地區(qū)也達(dá)到了相當(dāng)高的生活水平，因?yàn)橹袊鞯厍闆r千差萬別。）

當(dāng)然更重要的是城鄉(xiāng)收入差距。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家的理論分析和世界其他國家的經(jīng)驗(yàn)都告訴我們，農(nóng)村居民收入水平的提高從根本上需要通過農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營來實(shí)現(xiàn)，而這只有在達(dá)到了很高的城市化水平的前提下才有可能實(shí)現(xiàn)。只有持續(xù)推動(dòng)城市化進(jìn)程，使得農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎叵陆档?0%以下甚至更低，留在農(nóng)村的農(nóng)民才可能成為農(nóng)場主，最終通過規(guī)模經(jīng)營可持續(xù)地增加收入。

以往那種增加農(nóng)民收入的方法，即讓農(nóng)民在年輕時(shí)在城市打工，年老后回到農(nóng)村的方法，既不公平，也不具有可持續(xù)性。這也正是“農(nóng)民工市民化”被一再強(qiáng)調(diào)的原因。

不說農(nóng)村的收入水平，只說農(nóng)村的宅基地可以提供所謂的退路和兜底保障，其實(shí)沒有什么意義，那很可能只是虛幻的泡沫。

03

5萬元不夠，要允許農(nóng)民分享土地增值收益

2023年，中國的城市化率達(dá)到了66.16%，與發(fā)達(dá)國家相比還有二十來個(gè)百分點(diǎn)的提升空間；接下來的城市化新階段，應(yīng)該是小城市人口加速向大城市轉(zhuǎn)移的階段。

也正是在這個(gè)意義上，農(nóng)民退出宅基地進(jìn)城購房，如果局限在本地（往往是小城市或縣域），確實(shí)很容易跌入陷阱，因?yàn)槲磥淼内厔菘赡苁牵?strong>小城市人口產(chǎn)業(yè)持續(xù)流失、中等城市在虹吸周邊小城市的同時(shí)又被大城市虹吸、大城市進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。這也就意味著，在未來，很可能只有在大城市，產(chǎn)業(yè)和房價(jià)才能得到有效支撐。

這個(gè)過程必然會(huì)伴隨著戶籍制度、土地制度的變革，而且當(dāng)前的樓市狀況，將會(huì)倒逼和加速這方面的改革。

允許農(nóng)民利用宅基地來獲得城市的住房，可能是一個(gè)不錯(cuò)的思路，只不過目前這幾個(gè)地方的政策還顯得有些狹隘。

眾所周知，中國城市建設(shè)用地需要指標(biāo)，當(dāng)城市建設(shè)用地指標(biāo)用完時(shí)，政府可以將農(nóng)村建設(shè)用地（包括宅基地）轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地。農(nóng)民退出宅基地，政府給予5萬元獎(jiǎng)勵(lì)，也可以說是城市獲得建設(shè)用地的一種方式。

但是這里隱含著第二種不公平，即這個(gè)過程中實(shí)現(xiàn)的土地增值大部分不歸農(nóng)民所有（一戶農(nóng)民退出宅基地后，只能得到5萬元，但是這塊宅基地可能會(huì)以50萬甚至更高的價(jià)格出讓給開發(fā)商）。

回顧一下，前面討論了第一種不公平，即農(nóng)民年輕時(shí)在城市打工，年老時(shí)只能回到農(nóng)村養(yǎng)老，對他們非常不公平。

下面描述一種制度，它能夠化解或緩解上述兩種不公平，其核心目標(biāo)是，讓在大城市長期工作并居住的農(nóng)民利用自己的宅基地，獲得大城市的戶籍，同時(shí)分享土地增值收益。

假設(shè)SH市是一個(gè)超大城市，F(xiàn)Y縣是一個(gè)勞動(dòng)力輸出地，有上萬FY縣人長期在SH市工作并居住。SH市城市建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)重不足，而FY縣在外打工的人的宅基地閑置率很高。

現(xiàn)在，SH市和FY縣通過協(xié)商，建立了這樣一個(gè)機(jī)制：從FY縣在SH市長期工作并居住的人當(dāng)中，選出一部分合格的家庭（例如，可以通過居住證積分或社保繳納年限來篩選），退出宅基地，將建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移給SH市，由此產(chǎn)生的土地增值收益，在SH市、FY縣與這些家庭之間按某個(gè)比例分配，同時(shí)這些家庭獲得SH市的戶口。

為了便于理解，不妨舉一個(gè)簡化的數(shù)值例子。假設(shè)有FY縣有100個(gè)家庭符合條件并愿意參加，每個(gè)家庭有200平方米的宅基地，這樣SH可以獲得2萬平方米的建設(shè)用地。再假設(shè)每平方米建設(shè)用地增值5萬元，則土地總增值額為10億元。假設(shè)SH市、FY縣與這些家庭之間按6：1：3的比例分配土地增值收益，那么SH市和FY縣分別獲得6億元和1億元，每個(gè)家庭獲得300萬元。

于是，這些家庭可以用這些錢在SH市買房并入戶，化解上述兩個(gè)方面的不公平。

當(dāng)然，這個(gè)例子只是為了說明問題而武斷給出的，可能并不完全符合實(shí)際情況。無論如何，大城市的土地增值是在大量來自農(nóng)村的勞動(dòng)力在參與工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中形成的，他們有資格分享。

這種設(shè)想也許有點(diǎn)異想天開，但是并不是完全不具備可行性的。

事實(shí)上，早在2018年3月26日，國務(wù)院辦公廳就發(fā)布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，為農(nóng)村農(nóng)民和內(nèi)地政府分享大城市工業(yè)化、城市化過程中的土地增值收益提供了法律基礎(chǔ)。

樓市下行及其帶來的財(cái)政壓力推動(dòng)了變革，或者，至少可以推動(dòng)我們大膽想象。