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在各地縣鄉基層做調研時，筆者發現一個帶有一定普遍性的現象，即各項指標考核繁多，有綜合考核、專項考核、月度考核、季度考核、年終考核等，但是這些考核最終可能流于形 式，出現考核分數差別不大、“輪流坐樁”（即首位、末位等某些關鍵名次由各單位輪流獲得）等軟考核現象。 目標管理責任制在基層發揮的激勵作用并沒有我們想象的那么大。

其他學者的觀察也發現，“年度綜合考核評價與干部選拔任用的關系較弱，‘工作考核要轉化為干部選拔任用的依據，有點難……’考評結果不僅事實上與干部選拔任用只有間接關聯，也不應該建立直接關聯”。

1、目標管理考核績效與官員晉升沒有強關聯

“政治錦標賽”模式強調以經濟增長率為核心的量化目標，考核績效是地方官員晉升的主要因素。而我們的田野觀察不僅沒有發現目標管理考核績效與官員晉升之間的強關聯，甚至對目標管理責任制本身的運行效果也產生了疑問，這使我們不得不質疑“政治錦標賽”理論。這也促使我們進一步思考：目標管理責任制對于基層官員晉升到底有何意義？它在縣域基層官員評價中到底扮演著什么樣的角色？這個問題進一步延伸，就是地方基層官員晉升到底是由什么決定的？

筆者調查發現，上級對下級的政治評價是影響官員晉升的重要因素。在政治評價中，上級領導通過下級完成其關注或交付的重要工作的情況來評價下級的工作能力。政治評價也體現下級的工作績效，但是這種績效并非依據目標管理責任制而形成的績效。否定目標管理責任制績效在官員晉升中的主導作用，并不意味著績效不重要，而只是說上級衡量績效的方式和標準存在差異。

2、鄉鎮領導與普通干部對考核結果的關注點不同

鄉鎮的領導關注目標管理責任制考核結果，因為考核結果關系到鄉鎮的顏面，關乎鄉鎮在縣級領導中的形象。如果某個鄉鎮的目標管理考核結果排名常常靠前，至少說明該鄉鎮各項工作做得較為出色，能夠贏得縣級領導的好感。相反，如果某個鄉鎮的考核結果排名常常倒數或墊底，那么可能會給縣級領導留下不好的印象。在評價獎懲方面，目標管理責任制考核結果與干部的年終獎、工資待遇掛鉤。對于普通干部而言，他們可能更在意的是經濟待遇。因此，普通干部也比較關心目標管理責任制考核結果。

在實踐中，盡管目標管理責任制設定了一些明確的量化標準，但是上級部門在評分時仍然具有較大的自由裁量空間。有些治理事務無法通過客觀的量化指標來衡量，而只能根據上級部門的主觀判斷來進行評分。在此過程中，上級部門的自由裁量空間得以展現，也為被考核對象通過人緣和關系進行活動創造了空間。因此，雖然技術化、標準化的目標管理責任制試圖建立一套客觀、標準的評價指標體系，但它同樣無法避免考核結果的失準。

尤其是對某個鄉鎮工作的目標考核來說，其考核對象是作為整體的單位，單位工作績效不僅跟主要領導的能力有關，而且跟單位的基礎條件等因素有關。單位整體工作績效并不能跟作為個體的領導干部的能力嚴格對應起來。由于目標管理責任制存在上述缺陷，僅以考核結果來評價、提拔干部，難免失之偏頗。

3、政治評價是影響官員晉升的重要因素

政治評價的主要內容包括領導干部完成中心工作尤其是急難險重任務、攻堅克難的能力，以及完成上級組織和領導交辦的事情、領導關注的事情的能力。政治評價類似于所謂“依任務提拔”，是上級黨委對下級領導干部提供的可信承諾和重要激勵。

政治評價的特征包括以下幾方面。

一是政治性。中心工作、急難險重任務都是領導高度關注的事情。領導交辦、關注的事情，屬于干部必須完成的政治任務。政治評價關注干部的責任擔當意識，在關鍵時刻、在組織需要的時候，干部是否能夠挺身而出，為組織分憂。敢于承擔責任、為組織分憂的干部，將得到領導的賞識，成為組織上可靠的人。政治評價可以衡量領導干部的綜合政治素質，體現領導干部的政治站位。因此，政治評價也是一種識別領導干部的重要機制，上級可以據此識別出誰是“可靠的人”。政治評價的高低，成為領導提拔、用人的重要標準。

二是模糊性。與目標管理責任制的高度量化、清晰性不同，政治評價更多的是一種主觀評價。它沒有嚴格的量化指標。因此，政治評價的標準是相對模糊的。當然，沒有嚴格的量化指標，并不意味著沒有評價的標準。對于領導而言，政治評價的標準也是較為明確的，那就是干部是否完成了組織托付的任務、領導關注和交辦的事情，以及完成的質量如何。完成任務與否和完成任務的質量，將決定領導對干部的滿意度。如果高質量地完成任務，那么將獲得領導的高度評價，否則，領導會評價其“能力不行”。

三是個體性。與目標管理責任制既針對單位整體又針對干部個體不同，政治評價只針對干部個體。因此，政治評價具有個體性。它是領導對某個特定干部的工作能力、政治素質的評判。組織、領導據此可以判定哪位干部是“可靠的人”，哪位干部“不可靠”；哪位干部能力強，哪位干部能力弱。

政治評價體現了“以事評人” “依任務提拔人” 的價值取向。這契合了中國共產黨在選拔干部時“優者上、庸者下、劣者汰” 的選人用人導向。在重大任務、關鍵事件中考察領導干部的能力， 是組織部門選拔領導干部的主要依據。

“就標準而言，組織部門也會參考綜合考核評價， 但它們實際使用的卻是‘實績分析’。‘實績分析’ 不等于‘數字評人’，而是更加側重‘以事評人’。以事評人接近人力資源管理中的關鍵事件分析法，即重視分析、評估候選人在特定崗位上應對關鍵事件時的表現。對于擔任主要領導職務的地方黨政領導干部來說，重點任務恰恰構成了組織部門判斷他們能力的關鍵事件。”

常規的目標管理責任制考核績效僅作為評價領導干部的參考標準，而關鍵事件、重點任務的完成情況才是評價和提拔領導干部的主要依據。當然，政治評價也體現出領導與下屬之間的關系親疏。政治評價可能會因其主觀性、個體性而帶來弊端。在實踐中，需要盡量避免政治評價可能產生的負面影響。

本文摘自《韌性：縣鄉政府如何運行》（中國人民大學出版社2024年1月出版）

田先紅 著

本書圍繞縣域治理韌性這一核心主題，從體制與機制關系角度切入，對縣域治理體制、政府動員、干部流動、財政制度、政策轉化與執行等進行了透徹解讀。書中既有耐人尋味的田野故事，呈現縣域治理經驗，又有深入淺出的學理分析和理論提煉。書中對縣域治理中的一些重要工作機制進行了深入的描述和闡釋，如目標管理、過程管理、政治評價、條塊關系、

任務包干、領導觀摩、干部聯村制度等，在此基礎上提出了具有可操作性的建議，對于推動基層治理機制創新、提高基層干部工作能力具有重要參考價值。

本書既可作為政治學、行政學、社會學、公共管理等相關學科研究者的參考用書，又適合黨政部門領導和普通干部閱讀。

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