社會建設(shè)

結(jié)合目前各地關(guān)于公共數(shù)據(jù)開放利用的具體現(xiàn)狀制定具有地方特色的公共數(shù)據(jù)法律法規(guī)。首先對中央和地方的公共數(shù)據(jù)立法內(nèi)容進(jìn)行權(quán)限劃分，保障中央立法對地方立法的統(tǒng)領(lǐng)作用，促進(jìn)地方立法之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，保持地方特色立法，尊重地方政府對公共數(shù)據(jù)開放利用管理過程中具有地方性特殊性的規(guī)定。

原文：《優(yōu)化公共數(shù)據(jù)治理賦能社會建設(shè)》

作者 |上海政法學(xué)院教授 關(guān)保英 上海財經(jīng)大學(xué)博士生 靳佳俊

圖片 |網(wǎng)絡(luò)

數(shù)字化新時代的到來催生了我國國家治理體系變革的新浪潮。推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，加強數(shù)字政府建設(shè)是推進(jìn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。數(shù)字政府建設(shè)主要體現(xiàn)為數(shù)字技術(shù)對政府治理方式的開拓和創(chuàng)新，即在政府治理過程中通過數(shù)據(jù)驅(qū)動重塑政府的運行模式，深化政府機構(gòu)改革和公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的規(guī)范性建設(shè)，繼而提高行政效能。

《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》中指出數(shù)據(jù)賦能數(shù)字政府建設(shè)的前提是建立健全數(shù)據(jù)治理制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，加強數(shù)據(jù)匯聚融合、共享開放和開發(fā)利用，促進(jìn)數(shù)據(jù)依法有序流動。國家機關(guān)以及具有管理公共事務(wù)職能的組織在依法履行公共管理職責(zé)或提供公共服務(wù)過程中所收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)被稱為公共數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)治理的法治化是數(shù)字法治政府建設(shè)過程中的基本使命和重要任務(wù)。公共治理的法治化要求在政府治理過程中構(gòu)建完善的公共數(shù)據(jù)開放利用的體制機制以統(tǒng)籌公共數(shù)據(jù)的管理工作，使公共數(shù)據(jù)的價值得到有效釋放，最大程度地賦能我國政治經(jīng)濟社會建設(shè)。

公共數(shù)據(jù)法治化體制機制現(xiàn)存的問題

目前，我國公共數(shù)據(jù)治理法治化建設(shè)仍處于起步階段，公共數(shù)據(jù)法治化治理過程中體制機制方面依然存在著亟需解決的問題。

公共數(shù)據(jù)治理的法治化體系無法滿足政府公共數(shù)據(jù)治理的制度需求。目前，雖然我國各地已經(jīng)陸續(xù)出臺了公共數(shù)據(jù)治理的法律法規(guī)制度對公共數(shù)據(jù)的治理進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，為數(shù)字政府的建設(shè)提供了一定的制度基礎(chǔ)，但在全國性立法方面仍是空白。目前在我國中央層面有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的政策性文件中，僅有《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出應(yīng)加強公共數(shù)據(jù)開放共享提高數(shù)字政府建設(shè)水平。而由于缺乏統(tǒng)一的高位階公共數(shù)據(jù)立法，地方性公共數(shù)據(jù)治理制度因缺乏普遍的法律支持與原則性指導(dǎo)而無法形成具有全局意義的法律體系。同時也導(dǎo)致各地方政府在公共數(shù)據(jù)治理各項工作中的權(quán)威性不足，影響公共數(shù)據(jù)治理中各項工作的順利開展。

數(shù)據(jù)治理機構(gòu)的發(fā)展尚不能為政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供良好的組織保障。縱觀我國中央層面國家數(shù)據(jù)局及地方數(shù)據(jù)治理機構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)，目前我國數(shù)據(jù)治理機構(gòu)在發(fā)展過程中主要存在著管理體制未理順以及機構(gòu)職責(zé)不清等問題。2023年10月，我國國家數(shù)據(jù)局正式成立，由國家發(fā)展改革委員會管理。但在國家數(shù)據(jù)局成立之前，我國已有部分省、市建立了省級數(shù)據(jù)管理機構(gòu)或市級數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，這便意味著公共數(shù)據(jù)治理的管理主體呈現(xiàn)中央—地方層級化管理體制。一方面，國家數(shù)據(jù)局剛成立不久，其面臨著在配套的法律法規(guī)制度并不健全的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公共數(shù)據(jù)開放及開發(fā)利用的難題。另一方面，由于中央對地方各政府?dāng)?shù)據(jù)管理機構(gòu)的建立及職責(zé)缺乏系統(tǒng)性、整體性規(guī)劃與協(xié)調(diào)，致使各地政府出現(xiàn)了不同性質(zhì)、不同職能的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。因此，國家數(shù)據(jù)局還面臨著如何妥當(dāng)?shù)嘏c地方數(shù)據(jù)管理機構(gòu)進(jìn)行職責(zé)對應(yīng)銜接的問題。

在部分地方政府公共數(shù)據(jù)管理實踐中已經(jīng)初步形成了公共數(shù)據(jù)共享與開放、公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用、公共數(shù)據(jù)安全的制度結(jié)構(gòu)，但仍存在著以下問題。第一，全國公共數(shù)據(jù)開放平臺呈現(xiàn)區(qū)域發(fā)展不平衡特征，且尚未形成全國性的政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺。因國家層面缺少專門針對公共數(shù)據(jù)開放利用的法律法規(guī)，因此無法要求在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開放平臺對公共數(shù)據(jù)的開放利用進(jìn)行建設(shè)。同時，也無法統(tǒng)一公共數(shù)據(jù)開放的內(nèi)容，目前各地政府規(guī)章中對公共數(shù)據(jù)開放中的優(yōu)先和重點開放類、禁止開放類、受限開放類和無條件開放類的內(nèi)容規(guī)定各不相同。第二，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營機制仍需完善。從政府公共數(shù)據(jù)開放的實踐來看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營作為政府公共數(shù)據(jù)治理實踐中提高公共數(shù)據(jù)社會化開發(fā)利用的重要手段之一，授權(quán)公共數(shù)據(jù)運營有利于緩解目前實踐中公共數(shù)據(jù)要素供給不足的問題。然而，就公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運營而言，目前僅有《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》等少數(shù)地方性法律法規(guī)對其進(jìn)行了規(guī)制和調(diào)整，其他地方性法律法規(guī)中并未提到公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營立法建設(shè)的重視不夠?qū)?dǎo)致政府無法依據(jù)法律法規(guī)解決該問題。第三，公共數(shù)據(jù)安全難以保障。《數(shù)據(jù)安全法》是我國目前唯一一部全國性的關(guān)于數(shù)據(jù)規(guī)定的法律，然而，《數(shù)據(jù)安全法》中關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放僅僅是原則性規(guī)定，而地方性關(guān)于公共數(shù)據(jù)的法律法規(guī)中對公共數(shù)據(jù)的安全問題并未做出具體的管理制度與安排，一旦發(fā)生數(shù)據(jù)安全風(fēng)險，將會嚴(yán)重威脅或損害國家和人民的合法權(quán)益。

完善公共數(shù)據(jù)治理體制機制的因應(yīng)之策

目前，我國關(guān)于公共數(shù)據(jù)治理的法律法規(guī)不健全的現(xiàn)狀在很大程度上影響了公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的成效。因此，我國應(yīng)積極完善公共數(shù)據(jù)治理的法律法規(guī)，形成由公共數(shù)據(jù)治理法律、行政法規(guī)及地方性法規(guī)和地方性政府規(guī)章等法律規(guī)范組成的較為完備的具有全局意義的公共數(shù)據(jù)治理法律體系。一是在現(xiàn)有政策關(guān)于公共數(shù)據(jù)治理精神的指引下，積極推動公共數(shù)據(jù)開放利用法律的出臺，將為各地公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的法律法規(guī)等規(guī)范性文件提供原則性指導(dǎo)，加強全國法律規(guī)范間的協(xié)調(diào)一致性，從而更好地發(fā)揮法律的作用。二是結(jié)合目前各地關(guān)于公共數(shù)據(jù)開放利用的具體現(xiàn)狀制定具有地方特色的公共數(shù)據(jù)法律法規(guī)。首先對中央和地方的公共數(shù)據(jù)立法內(nèi)容進(jìn)行權(quán)限劃分，保障中央立法對地方立法的統(tǒng)領(lǐng)作用，促進(jìn)地方立法之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，保持地方特色立法，尊重地方政府對公共數(shù)據(jù)開放利用管理過程中具有地方性特殊性的規(guī)定。

國家數(shù)據(jù)局的成立對于公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用具有重要的組織意義，是公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用工作全面開展的組織基礎(chǔ)，肩負(fù)著統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合開發(fā)利用，推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、推動數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度建設(shè)的責(zé)任和使命。我國應(yīng)以國家數(shù)據(jù)局的建設(shè)為契機，理順中央和地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理機構(gòu)的管理關(guān)系和職責(zé)對應(yīng)，明晰公共數(shù)據(jù)開放利用的管理主體。一是明確國家數(shù)據(jù)局的定位職責(zé)與發(fā)展方向。國家數(shù)據(jù)局的成立其最直接的效果就是將數(shù)據(jù)開發(fā)利用的多個管理主體整合為以國家數(shù)據(jù)局為主的管理主體，解決了數(shù)據(jù)治理過程中多頭管理、職能交叉的問題。在國家數(shù)據(jù)局的建設(shè)和發(fā)展過程中，應(yīng)承擔(dān)起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家數(shù)字建設(shè)的宏觀管理職責(zé)，推動數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)及數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為公共數(shù)據(jù)的開放利用提供組織基礎(chǔ)和制度保障。二是梳理國家數(shù)據(jù)局和地方政府的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)之間的關(guān)系。在明確國家數(shù)據(jù)局的職責(zé)定位是對數(shù)字中國作出戰(zhàn)略規(guī)劃及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，其對地方政府的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的要求可以有的放矢。在地方政府?dāng)?shù)據(jù)管理機構(gòu)的設(shè)置方面可以遵循既有的地方實踐經(jīng)驗，但是在職責(zé)設(shè)定方面，地方政府的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)應(yīng)緊跟國家數(shù)據(jù)局作出的戰(zhàn)略規(guī)劃做好本行政區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的建設(shè)工作。

推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放共享，建立健全規(guī)范有序、安全高效的公共數(shù)據(jù)開放利用機制，不僅賦能經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動我國經(jīng)濟數(shù)字化轉(zhuǎn)型，還可以在提高政府的透明度和行政效能的同時，促進(jìn)社會公眾共同參與公共數(shù)據(jù)治理，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)治理共同體。一是明確公共數(shù)據(jù)開放的內(nèi)容和范圍。我國各地公共數(shù)據(jù)立法對公共數(shù)據(jù)的自由使用有著共識，即應(yīng)以開放為原則，不開放為例外，最大程度地促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的開放共享與利用。我國應(yīng)出臺中央層面的法律明確其公共數(shù)據(jù)分級分類的內(nèi)容，尤其是對禁止開放類、無條件開放類的范圍予以明確。二是構(gòu)建多元主體參與政府公共數(shù)據(jù)治理機制。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是鼓勵市場主體參與到公共數(shù)據(jù)協(xié)同治理中來。在公共數(shù)據(jù)的開放利用過程中，僅僅憑借政府無法將公共數(shù)據(jù)的價值開發(fā)到最大化，市場主體的加入既能夠提供更有價值的數(shù)據(jù)資源，豐富數(shù)據(jù)的供給端，又能夠發(fā)揮其自身的主動性和積極性對公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行高效利用，改善政府和市場主體之間存在的信息鴻溝局面，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)治理過程中多元主體的互動合作，充分釋放公共數(shù)據(jù)要素中蘊含的經(jīng)濟社會價值。三是加強公共數(shù)據(jù)安全保障。公共數(shù)據(jù)安全的問題始終貫穿于公共數(shù)據(jù)采集、歸集、共享、開放、使用、傳輸和銷毀等生命周期全過程。可依據(jù)“誰持有、誰負(fù)責(zé)、誰使用、誰負(fù)責(zé)”的原則，確定公共數(shù)據(jù)安全保障義務(wù)人，以確保對公共數(shù)據(jù)每一生命周期的安全防護(hù)措施及安全義務(wù)作出明確回應(yīng)，并依據(jù)規(guī)范化的程序做好公共數(shù)據(jù)處理流程中的安全保障工作。

文章為社會科學(xué)報“思想工坊”融媒體原創(chuàng)出品，原載于社會科學(xué)報第1899期第3版，未經(jīng)允許禁止轉(zhuǎn)載，文中內(nèi)容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

本期責(zé)編：王立堯