財政部近日發布通知稱，《國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部〈關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見〉的通知》（國辦函〔2023〕115號）已發布。根據有關工作要求，現決定廢止政府和社會資本合作（PPP）有關文件。

截至去年底，財政部PPP管理庫項目10346個，投資額超16萬億元。

中國的PPP相關文件雖然廢止了，但是作為一種治理模式，政企之間的合作（即PEP）仍然是關鍵問題，中國的一切問題，都可以從政企關系來厘清頭緒。園區薈（ID：biaozhunpark）刊發資深業內研究專家賀沛的文章，解讀背后邏輯。

從全球鳥瞰的視野看，PPP在世界范圍內并沒有形成一個一致的、統一的標準概念或者權威定義。西方語境下的經典PPP，有一個龐大的家族譜系，從早期的BOT到TOT、BOO、BOOT、LOT、O&M等等，涵蓋了政府與私人資本在投資、建設和運營各個環節各種基于合同的合作模式。PPP在中國興起于上世紀八十年代中期，到目前已經歷了五個發展階段。

國內的產業園區PPP項目由于其綜合性、復雜性，與現行財政、土地等制度有矛盾之處，有很多未解決的問題。在具體實踐中，也的確有越來越多的園區和政府開始嘗試應用PPP模式開展園區開發。從本質上講，是政企之間的合作（即PEP）。它是一種經濟發展方式，或者說是一項經濟政策，與之相對應的是土地財政、平臺融資、政府購買服務等。評價中國式PPP（即PEP）不能就PPP論PPP，而應與近年國家推出的各項經濟政策進行比較。

綜合比較當前世界范圍內關于PPP定義的各種表述，可以發現的是，相比于PPP的狹義理解，更受青睞的是PPP的廣義概念，即世界各國及相關組織更加傾向于從廣義的角度去闡釋PPP究竟是什么。也就是說，世界各國及相關組織并不特別著意凸顯PPP作為一種融資活動或工具的功能定位，而是極為開放地將其解釋為公共部門與私人部門之間為提供公共產品而建立的一切合作關系。

這種世界定義的潮流旨趣，在某種層面上不僅預示了未來PPP模式發展的蓬勃前景與旺盛活力，同時也在某種意義上確證了PPP已然成為具有世界普遍意義的現代性公共產品提供手段。而在此基礎上，同樣可以發現的是，PPP的概念本質上只是一種“仁者見仁、智者見智”的地方性知識，很難，甚至幾乎不可能形成具有世界普遍性的一致界說。

基于特定化的國情背景乃至意識形態，基于多樣化的操作實踐乃至文化傳統，各國及各相關組織在自身具體經驗基礎之上提出的PPP概念必將呈現出諸多差異。這就像德國學者Norbert Portz所認為的那樣：“試圖去總結PPP是什么，或者應該是什么，幾乎沒有任何意義。它沒有固定的定義，并且很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據不同的案例來確定。”

然而，無論是基于認識論的前提設定，還是基于實踐論的標準統一，對于某一國家的具體歷史實踐而言，本質上可以開放闡釋的PPP概念始終必須結合特定的國情背景得到清晰明確的界說與固定。

法國于1960年便開始放松政府對水務領域的管制，允許私人部門以特許經營的方式進入水務領域的公用事業建設；英國則在撒切爾夫人上臺不久便著手對電信、煤氣電力、自來水和鐵路運輸領域進行了大規模的私有化運動。

伴隨著政府管制的極大放松，各類市場主體一方面得以借助BOT、BOO、BOOT、TOT等多種方式廣泛參與到公用事業項目設計、融資、建設、運營、管理等各環節，極大減輕了政府支出的成本與壓力，但另一方面也由此引發了基于市場缺陷與資本邏輯而產生的諸如普遍服務缺失、資源浪費、腐敗嚴重、民主被剝奪等“市場失靈”的問題。

無疑，這場以盲目市場化為取向的政府改革由于始終存在著工具理性與價值理性的悖論和沖突，并難以克服無處不在的機會主義對于競爭效率的侵蝕與損害，因而最終在實踐上淪為了政府擺脫財政負擔、減避公共責任，私人部門謀求高額壟斷利潤、降低公共服務質量的重要推手。

雖然英國已經不再采用PFI模式，但就世界范圍而言，PPP概念起源于PFI，而不是特許經營。因此，以PFI為基礎的PPP，稱之為第一代PPP。采用這類PPP模式的核心目的，是要解決財政資金使用的質量和效率問題，強調公共部門使用財政資金的物有所值，要進行公共部門比較值的計算，是“資金為本”PPP。

聯合國歐洲經濟委員會所倡導的新一代PPP。將其稱之為第三代PPP，即將PPP作為實現以人為本可持續發展目標的工具，強調PPP對人類的價值，是“以人為本”PPP。在上述兩代PPP模式之間，還應存在一個處于二者之間的“第二代PPP”，即將PPP作為促進經濟發展的工具，強調PPP對經濟發展的價值，是“經濟為本”PPP。

在這三個代次PPP模式之間，存在遞次迭代及演進關系。任何類型的PPP，首先必須滿足資金的持續性。對于財政付費購買公共服務的PPP，必須滿足物有所值的要求。在資金的使用上，“節流”很重要，但更重要的是要“開源”，要用發展的觀點解決資金可持續性等問題，資金的使用是為發展服務的，財政資金的投入是為發展服務的，財政資金的可持續性應該從整個發展的周期去權衡。因此，要積極推動實施第二代PPP。同時，要推動向更高層次的第三代PPP發展轉變。

自1990年代始，世界各國在充分強調市場的效率與作用的同時，并對公私合作模式下的政府角色展開了深度挖掘，對政府各項監管職能提出了更高要求，由此也在不同的國情背景下與具體的歷史實踐中，形成了各國雖富差異與特色，但在內涵理念上卻呈現出大致趨同本質的“政府與市場合作”新模式，即現代意義上的PPP模式。其中，啟動實施時間最早，并最具世界引導力與影響力的是英國的私人融資計劃（PFI）。

1992年11月，在早期公用基礎設施大規模私有化的基礎上，根據80年代后期幾個大型公用建設BOT項目中使用私人融資手段的經驗，英國財政部宣布，將允許私人資本在公共建設中發揮更大作用，并在為各個行業制定系列PFI標準合同文本的基礎上，啟動了通過長期合同安排將私人部門的資金與管理經驗引入公共服務領域的PFI模式的推行。在PFI模式下，政府的核心目標不在于直接投資建設并持有相關基礎設施，而在于通過“購買”而獲得有效的公共服務并實現資金的“物有所值”。

通過PFI模式，政府由公共服務的提供者轉變為購買者，私人部門參與到項目設計、建設和融資的全過程，公共設施建成交付使用后還要繼續負責設施的日常運營與維護，并依據事先簽訂的PFI合同從政府處獲得長期而穩定的費用支付。

1997年，為了繼續推動以PFI為主導形式的公私合作模式在公共服務領域內的廣度拓展與深度延伸，英國政府又率先提出了“PPP”的專業概念，取得了PPP術語的發明權，并將其解釋為“是一種以公共部門和私人部門相互合作為主要特征的安排。從最廣義的層面看，PPP可以包括從公共部門獨立運作到私人部門獨立運作之間的各種合作執行政策、提供服務和建造基礎設施的方式”。

2000年，英國政府對“PPP”概念又作出進一步闡釋：PPP用長期合作關系將公共與私人部門結合在一起，以求共同受益。PPP涵蓋大量不同類型的合作關系，包括：使用全部可能的結構（從公開發行股票到引入戰略合作者），通過出售大部分或小部分股權將私人所有引入國有企業等等。

從本質上講，中國式PPP已經不是起源于國外的那種PPP，而是政企之間的合作（即PEP）。它是一種經濟發展方式，或者說是一項經濟政策，與之相對應的是土地財政、平臺融資、政府購買服務等。評價中國式PPP（即PEP）不能就PPP論PPP，而應與近年國家推出的各項經濟政策進行比較。可以肯定的是，PPP不是政府債務和高杠桿的推手，而是負面作用最小的經濟政策。

今天的PPP成就完全超出了之前中國PPP從業者（無論是政策制定者、操盤手還是學者）的認知。如此大規模的PPP實踐沒有瑕疵是不可能的，如何解決這些問題，將考驗中國PPP從業者的智慧。我國的經濟社會現實決定了我國的PPP不能按照外國的方式發展。若想做純粹的“符合國際標準”的PPP，總體規模不會太大，沒有必要舉全國之力推進。

如果我們認真研究過去幾年PPP的實踐，不刻意否認PPP某種程度上具有融資功能或者是比其它經濟政策更好的融資工具，重新為中國式PPP進行定位，賦予中國式PPP在中國經濟發展中更志存高遠的使命，那么就應該尊重我國特定市場機制下形成的PPP規則，正視我們面臨的經濟社會現實環境，使PPP具有一定規模且寬容一定程度的瑕疵，堅定地走中國式PPP發展道路。

所以：第一，應該認真總結PPP發展過程中的經驗，修改完善PPP政策，再用完善的規則對PPP項目進行規范，最大限度地承認市場創造的成果，讓市場在PPP發展過程中發揮決定性作用；第二，下決心攻克新階段PPP發展的各道難關，加快價格和收費制度改革、研究制定適用于PPP的項目資本金制度、正確定位政府PPP項目庫的功能。

時至今日，國外的理論已經無法指導中國政府和社會資本合作的實踐，而中國內生的理論尚屬空白，缺乏穩固理論支撐的PPP實踐容易迷失。中國當下的政府和社會資本合作與四年前我們引以為據的西方經典PPP有什么區別？在中國特定的歷史發展階段和國情之下，衡量政府和社會資本合作成敗的尺度是什么？

這是兩個很重要的認識問題，事關我們還能不能簡單套用經典PPP的尺度來衡量中國政府和社會資本合作的成敗，并決定政府和社會資本合作的政策走向和實施效果。要回答這兩個問題，需要根據國際經驗和國內實踐提升到中國式PPP理論層面回答我國大力推進的政府和社會資本合作的本質究竟是什么。

回顧世界PPP的發展歷程，PPP在西方國家并不是一成不變的靜態工具。以英國為例，其PPP經歷了PFI到PF2的升級優化，近年來LEP（Local Enterprise Partnership）又開始超越PF2成為地方政府基礎設施投融資和城市更新的主力。法國作為特許經營模式最為成熟的國家，也吸取了英國PFI的經驗，建立了與PFI類似的伙伴關系合同（CP）。

可見，PPP的適用過程需要不斷總結經驗和教訓，從而進行制度優化。同理，中國也應對過去四年來推廣政府和社會資本合作的實踐進行深入總結，并對政府和社會資本合作的本質進行提煉，從而為政策制定者進行決策提供認識基礎，為學術研究者開展學術活動提供基本架構，為政府和社會資本合作的發展提供更大、更規范的發展空間。

國內園區開發項目的需求旺盛，數量在逐步增多；項目內容、合作期限、項目投資額、回報機制等PPP要素都呈現多元化趨勢，體現了園區開發項目的多樣性。目前，中國PPP項目比全世界（其他國家和地區）PPP項目總和還要多，PPP模式在國內之所以成為熱點，與地方政府面臨財政壓力、地方融資平臺受到限制、希望通過PPP方式來解決融資問題分不開。

隨著PPP模式的大力推廣應用，國內產業園區開發類的項目越來越多開始探索運用PPP模式，“園區+PPP”一方面是園區或區域綜合開發的一個重要載體和路徑選項；另一方面，PPP模式已被廣泛且成功地應用于單個基礎設施投資項目，并被視作政府公共服務供給側改革的重要機制。

新時代造就新形勢，新任務采用新模式，大力推廣政企合作模式，包括PPP和專項債+EPCO等，將有助于中國產業園區新發展，創造園區新未來。從國際視野觀察具有中國特色PPP模式下的產業園，正大幅從機會型成長走向戰略性增長。

國內的園區PPP項目由于其綜合性、復雜性，與現行財政、土地等制度有矛盾之處，有很多未解決的問題。在具體實踐中，也的確有越來越多的園區和政府開始嘗試應用PPP模式開展園區開發。國內園區開發PPP項目的需求旺盛，數量在逐步增多；項目內容、合作期限、項目投資額、回報機制等PPP要素都呈現多元化趨勢，體現了園區開發項目的多樣性。

隨著PPP模式的大力推廣應用，園區開發類的項目越來越多開始探索運用PPP模式，“園區+PPP”一方面是園區或區域綜合開發是一個重要載體和路徑選項；另一方面，PPP模式已被廣泛且成功地應用于單個基礎設施投資項目，并被視作政府公共服務供給側改革的重要機制。

在這種充滿活力、激勵更加合理的模式下，市場化主體和契約化運作將成為主流，產業與城市的融合度更高，互動性更好，規劃性更高，從而最深刻地改變和推動著中國產業園區的發展路徑與格局。

產業園區PPP是一個長周期的運作過程，不同的開發運營階段有不同的盈利點，產業綜合體的運營，是指以產業為基礎、由工業類用地或物流、倉儲類用地兩大類型為載體，開發服務于生產制造、研發辦公、倉儲配送、商貿物流、生產性服務業等產業價值鏈上相關環節的新型形式；從表現形式上，主要包括了工業園、科技園、商務花園、倉儲、商貿物流園及相關的生產配套設施等產品，同時，產業運營的模式可以復制到旅游、養老、文化等產業。

以PPP模式投資的產業綜合體項目，不同于傳統的單體投資項目，它是多個項目組合的項目群，在實際投資中，往往是一、二、三級開發聯動。

目前國內成功的產業綜合體投資項目中，投資商依靠前期介入規劃、與政府的良好合作關系及在園區內的主導地位，享受了極高的土地紅利，為二級開發帶來了可觀的利潤，成為了投資商的主要利潤來源，但該項利潤受土地政策的影響較大，有較大的政策風險，前期經濟測算時不應抱過于樂觀的態度。

產業運營商以產業運營為核心、以打造產業集群為重點、以產業資源做競爭力。產業的招商、引進是園區運營的核心工作。產業的定位準確與否、地方政策的支持力度、園區建筑規劃、設計的質量，最終都將直接影響到運營商的招商。

產業園區的主導者能夠通過提供政策、資源等支持，為社會資本創造良好的營商環境，獲得更高的財政收入，提高居民的生活水平，推動區域高質量發展；社會資本能夠通過運營，借助開發性PPP的融資優勢，以及使用者付費，直營業務首日等產生強大的現金流，形成自我循環，實現良性的滾動開發。

從開闊的視角來看，PPP實質上是一種聯通全社會內部公共部門、企業部門、專業組織和百姓公眾各方的準公共品優化供給制度，其現代意義上的形成和發展可說源自新公共管理運動中公共服務的市場化取向改革。

隨著PPP模式的大力推廣應用，國內產業園區開發類的項目采取的實質是一種中國式的PPP（即PEP），PPP在國家治理現代化過程中將發揮重大作用，但在技術上需要持續不斷的進行優化。完善PEP可從三個大的方面著手：

一是加強PEP的理論研究。中國的政府和社會資本合作是以經典PPP理論為基礎發展起來的，隨著國外PPP理論的不斷演變和中國實踐的豐富，中國的PEP亟需一套扎根中國國情的理論來指導，政府和社會資本研究工作應該在PEP架構下展開，形成符合中國國情的PEP理論體系。

二是完善PEP的采購規則。PEP的生命力在于競爭，這種競爭既包括不同類型社會資本之間的競爭，也包括同類社會資本之間的競爭。

三是完善PEP的配套政策。目前在項目可行性決策、采購政策、稅收政策、預算管理、價格體系等各個層面都存在與PEP發展不相匹配的結節性問題。

無論是PPP亦或是EPCO模式都充分體現了政企合作模式的優越性，市場化運營機制為項目提供全生命周期運營服務提供了保障。當前新形勢下，相對于政府主導開發模式、企業主導開發模式，政企合作模式有著更多的優勢。

首先，通過產業規劃、運營策劃、調研確定市場需求，輔以設計優化與統籌管理，實現合理降造，實現產業需求、設計、采購、施工、運營階段的合力交叉，避免與市場脫節，節約工期，提高資源使用效益。

其次，從項目價值鏈來看，運營產業需求決定設計方案，設計階段對項目投資的影響是決定性，工程造價的90%在設計階段就已確定，施工階段對項目投資的影響僅占5%左右，終端運營又決定了項目的投資回報。設計機構通過方案優化、材料替代、新工藝應用 ，能最大限度地降低 EPC項目成本。

再次，從運營單位的資源優勢來看，憑借自身對市場客戶需求的精準了解，通過設計單位的專業優勢和技術特長，對各環節的重點、要點能充分把握，對工藝設備的參數要求、技術條件能熟練掌握，進而使整個工程達到技術先進、質量優良、效益可觀的建設和運營效果。

最后，園區在堅持產業運營導向的基礎上，廣泛應用PPP或EPCO模式，對園區基礎設施和土地進行一體化開發利用，形成項目投融資和運營產出之間自我強化的正反饋關系，通過園區基礎設施投入、產業導入、孵化、加速，帶動產業的發展和財稅的增加。

來源 | 園區薈（ID：biaozhunpark）

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