按：本文選自安東尼·韋爾斯《五眼聯盟：50年情報合作秘聞》，蔣宗強 譯，中信出版集團，2022年版，第3-11頁

為什么英美存在“特殊關系”？為什么會有“五眼聯盟”？歷史從一個層面來看是復雜的，從另一個層面來看卻是簡單的。最重要的一點在于，兩國的關系經受了戰爭的考驗，或者說源自兩國在“二戰”期間的生存需求。1941年8月，溫斯頓·丘吉爾與富蘭克林·羅斯福在紐芬蘭島附近普拉森舍灣“威爾士親王”號（HMS Prince of Wales）戰列艦上舉行的歷史性會晤就證明了這一點。

“五眼聯盟”包含為了一個共同目標而聯合起來的五個國家。數十年來，情報機構的人員交流及整合對這個組織中的成員國來說至關重要。在倫敦、華盛頓、渥太華、堪培拉和惠靈頓，五國使館都同彼此的情報機構及下屬部門保持著重要聯絡。除了常規的使館人員結構之外，五個國家還要保持情報人員的交換與流動，讓不同機構的情報專家并肩工作。這種維護關系的運作方式是我們理解“五眼聯盟”的關鍵。如今，“五眼聯盟”已經成為一支強大的國際外交力量，無疑也是世界上最厲害的情報組織。對比之下，蘇聯和華約組織有些相形見絀，它們內部面臨著不同文化帶來的割裂，當蘇聯軍隊占領東歐國家之后，這些因素都無助于促進彼此之間建立類似五眼聯盟那種足以延續至今的合作和忠誠。

丘吉爾與羅斯福的歷史性會晤

1941年8月，丘吉爾與羅斯福在“威爾士親王”號戰列艦上舉行了會晤。當時距離日本偷襲珍珠港還有數月之久。此番會晤不僅商定擊敗希特勒的“大戰略”，還決定發揚英國海軍上將雷金納德·“眨巴眼”·霍爾及“40號房間”（見附錄）的重大傳統——基于通信攔截，分享有關德國和日本的最敏感情報。隨著戰事的推進，加拿大、澳大利亞和新西蘭也受邀加入這個高度機密和高安防等級的俱樂部，不僅交換情報，還交換重要人員和設備。這些做法一直延續至今，未來還將繼續延續下去。回望過去，這兩位政治家的會晤標志著英美特殊關系的建立，以及之后“五眼聯盟”的誕生。

“二戰”期間以及之后，情報界發生的幾乎所有事情都被英國政府保密。直到1974年，關于“二戰”和恩尼格瑪密碼機的有限信息，以及布萊切利莊園的存在，才為英國公眾和世界所知。隨后幾年內，一些信息慢慢公布出來，完全改變了我們對“二戰”的理解。由英國政府資助出版、哈里·欣斯利爵士撰寫的英國“二戰”情報史專著說明了一切。這一點不言自明。國家安全和國際關系領域的專業人士，以及那些研究政治軍事進程的人并不總是知道或考慮過情報方面的問題。當然，這并非他們的錯，因為無論是在“二戰”期間，還是在“二戰”結束至冷戰愈演愈烈之際，發展壯大的“五眼聯盟”所開展的情報工作一直都具有高度保密性。

在紐芬蘭海域那次重要會晤之后將近80年里，科學技術發生了巨大變化，比如切斷海底光纜、智能密碼分析和計算機網絡欺騙。回顧過去，單是數字革命就足以令人難以置信。“二戰”期間，艾倫·圖靈在布萊切利莊園革命性地應用基礎計算機技術破解恩尼格瑪密碼機，獲取“超級機密”（ULTRA）。美國海軍上校約瑟夫·約翰·羅切福特（Joseph John Rochefort）及其同事在美國海軍情報局利用技術手段破譯日軍密碼，獲取高級機密“魔術”（MAGIC）。他們都為“二戰”的勝利做出了貢獻。之后數十年，科技的車輪并沒有停止前進，出現了云計算、網絡、數字通信和信號處理技術。“五眼聯盟”國家應該如何最大限度地利用這些新興技術服務于情報聯盟以及親密盟友的戰略和戰術利益，并使之最符合它們的國家安全需要呢？“五眼聯盟”國家是否需要以一種新的形式再現夏威夷情報站“HYPO”站長羅切福特上校的卓越成就呢？“二戰”中，他與來自英國遠東聯合局（FECB）的密碼學家密切合作，合作地點先是在新加坡，失守后輾轉到了肯尼亞和科倫坡。中途島海戰似乎是一次海戰和戰略上的勝利，但僅僅如此嗎？如今，新技術的運用使五國能夠緊密抱團，當今世界的戰略形勢或許使它們覺得的確需要以不同的形式，為了不同的目標，再奪取一場“中途島海戰”般的勝利。

丘吉爾與羅斯福在“威爾士親王”號戰列艦上簽署的《大西洋憲章》為兩國聯合監控蘇聯和華約的通信奠定了基礎。這種聯合行動最早體現在構建一個名為“梯隊”（Echelon）的網絡通信攔截與情報搜集系統。后來，隨著電子通信技術以及“五眼聯盟”國家對于共同威脅的感知發生變化，這個系統也與時俱進，得到大幅拓展。從一開始，數據的搜集、分析和分發就被列為“絕密”。共享情報的范圍最初局限于信號情報，后來逐步囊括人力情報、衛星圖像情報和各類地理空間情報。“五眼聯盟”成員國各自組建了獨立機構來管理各類情報的來源和搜集方法。繼1941年8月發表《大西洋憲章》之后，英美之間的第一個重大協議就是1943年5月17日英國政府代碼及加密學校（英國政府通信總部前身）和美國陸軍部（后來美國國家安全局就是從該機構獨立出去的）簽訂的《英美通信情報協議》（又名《布魯沙協議》）。1946年3月5日，英國和美國秘密簽訂了《英美協定》，規定兩國之間可以交換任何有關外國的情報，為之后英美之間開展各類信號情報合作奠定了基礎。

后來，《英美協定》范圍擴大，1948年加拿大加入，1956年澳大利亞和新西蘭加入。1955年，英美簽訂了一份新修訂的《英美協定》。“五眼聯盟”開始通過攔截衛星傳輸、電話網絡和其他更敏感的手段，大規模搜集所有頻段和帶寬的政府、私人和商業通信內容，包括電話、傳真、電子郵件、可視數據以及其他通信數據。“五眼聯盟”與通信公司建立了悠久的合作關系，后來的科技公司，比如谷歌、蘋果和微軟，也與“五眼聯盟”開展了合作。自“二戰”結束以來的數十年里，“五眼聯盟”開展了很多重大的情報活動，其中一些延續至今。

特殊關系的最早起源

在無線電報成為一門科學和商業技術之前，西歐國家主要依靠人力情報或者截獲郵件獲取情報。1909年，英國設立了對外情報機構“軍情六處”（MI6，即英國秘密情報局），英國皇家海軍指揮官曼斯菲爾德·卡明（Mansfield Cumming）成為首任掌門人。同年，英國還設立了負責國內反間諜和國內安全的“軍情五處”（MI5，即英國國家安全局）。英國人是通信情報領域的鼻祖。1887年，英國政府設立了海軍情報局（Naval Intelligence Department），作為海軍部的情報部門，1912年進行重大改組后，改稱海軍情報部（Naval Intelligence Division）。在“一戰”爆發之前，該機構就意識到高頻通信技術的發展預示著必須通過地面電話線或海底電纜進行跨國攔截。“一戰”之后，英國建立了所謂的政府代碼及加密學校。“二戰”期間，為了免遭德軍轟炸，該校便從倫敦遷至布萊切利莊園，成為“二戰”時期的密碼破譯中心。這個校名一直沿用到1946年。那年6月，該校變成了英國政府通信總部，辦公地點遷至蘇格蘭切爾滕納姆市郊區。這些組織都是一脈相承的，負責攔截通信與信號。它們源源不斷的驅動力就是趕上甚至在理想情況下領先于各類前沿通信技術。

英美情報合作以及“五眼聯盟”的歷史與英國政府代碼及加密學校、布萊切利莊園、后來的英國政府通信總部的發展有直接關系。美國情報能力最早主要是以海軍情報工作為基礎建立起來的，而“二戰”期間，布萊切利莊園同美國海軍情報局及其在夏威夷設立的情報站“HYPO”建立了至關重要的聯系，這標志著英美特殊關系和“五眼聯盟”的真正開端。此外，英國特別行動處與美國戰略情報局（OSS，即“中情局”前身）交換人力情報和開展聯合行動對“二戰”局勢產生了極其重要的影響，也標志著“五眼聯盟”在人力情報和其他秘密行動相關方面進行合作的開端。

自20世紀70年代以來，一批卓越的戰爭研究專家對英國“二戰”情報史開展了深入研究，其中最著名的是哈里·欣斯利爵士。他后來進入了學術界，在英國政府的全面支持下，能夠接觸到第一手的歷史文件，也能閱覽布萊切利莊園在“二戰”期間的所有文件。如今，在他的研究成果的基礎上回望歷史，英國政府通信總部和美國海軍情報局之間的合作情況不僅變得更加清晰，而且在很大程度上改變了我們對“二戰”歷史的解讀。

“二戰”結束后不久，1947年美國《國家安全法》及其1949年修正案對國防和情報體系做出了重大戰略調整，成立了國防部長和副國防部長辦公室，海軍部長在指揮系統上隸屬于國防部長。根據《國家安全法》，美國還創建了空軍，將其與陸軍分開。首任國防部長詹姆斯·福雷斯特爾在該法案實施之前擔任海軍部長（他曾反對做出這些變革）。自1947年以來，國防部長辦公室擴大了許多倍，任命了大量工作人員。

1986年美國《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》鞏固了1947年和1949年這兩部法案所建立的法定框架，建立了聯合作戰體系。對于具有遠大抱負的將官來說，聯合作戰其實已經成為一個必然選擇。然而，海軍部長辦公室、海軍作戰部長辦公室和海軍陸戰隊司令辦公室仍然完好無損，它們的工作人員依舊沒有變動。與海軍部長不同，國防部長是國家安全委員會的成員。在1949年之前，海軍部長一直是總統內閣的成員，改革之后，海軍部長成為國防部長繼任人選排序中的第三位，凸顯了海軍部長的歷史地位。

1947年美國《國家安全法》還設立了中情局和國家安全委員會。中情局局長同時擔任美國情報界的總負責人以及總統的首席情報顧問，直到2005年4月21日，隨著國家情報總監職位的設立，中情局局長才失去這兩個角色。國家情報總監還成為國家安全委員會的成員。中情局局長繼續管理中情局各方面的工作，并通過中情局下屬的國家秘密行動處指揮中情局在全球范圍內的秘密行動。當英美這種特殊關系進一步拓展并催生“五眼聯盟”之后，美國同其他三個國家（加拿大、澳大利亞和新西蘭）的情報合作逐漸納入了新的情報工作架構。

1798年，美國國會通過了組建海軍的法案，在那之后，美國海軍一直是維護國家安全的關鍵實體。“二戰”結束后，隨著1947年美國《國家安全法》帶來的重大變革，海軍失去了曾經享有的主導地位，然而，海軍情報工作幾乎沒有發生改變。

英國同時也在發生變革。我們今天所知道的國防部于1964年合并，旨在加強英國三支武裝部隊——皇家海軍、英國陸軍和皇家空軍之間的合作與協調。在英國，皇家海軍的地位一直比較高。皇家海軍陸戰隊是皇家海軍的一部分，皇家海軍陸戰隊司令享有與美國海軍陸戰隊司令同等的地位和威望。然而，皇家海軍陸戰隊的規模一直只是美國海軍陸戰隊的一小部分，沒有像美國海軍陸戰隊那樣得到應有的國家認可。“一戰”結束后，一些英國人意識到三個軍種之間有必要進行更多的協作，便提出組建聯合參謀部，但這一提議在1921年被首相大衛·勞合·喬治否決了。盡管如此，出于軍種間協作的考慮，英國還是在1923年組建了參謀長委員會。

1936年，英國設立了一個內閣級的國防協調大臣職位，以便在納粹侵略日益加劇的情況下負責監督英國軍備重整。1940年溫斯頓·丘吉爾成為首相后，設立了國防部長辦公室，以便更好地協調國防事務，并直接控制參謀長委員會。一個值得注意的重要事實是，丘吉爾先后兩次擔任英國海軍大臣職位，第一次是在1911—1915年，第二次是在1939—1940年。該職位是英國海軍部委員會負責人，可以由非軍人擔任，性質上相當于美國的海軍部長。1939年9月，英國對德國宣戰，丘吉爾再度擔任該職務的時期被稱作“丘吉爾回歸”。在“二戰”期間，丘吉爾同時擔任首相兼國防大臣。工黨贏得1945年大選后，克萊門特·艾德禮擔任首相，于1946年在下議院通過了《國防部法案》。在該法案通過之前，海軍大臣是內閣成員。新的國防部則以擁有內閣席位的國防部長為首，三個軍種的負責大臣繼續保留下來，以督導各自軍種的工作，但不再擁有內閣席位。1947—1964年，國防部的工作分屬于五個相互獨立的部門，分別是海軍部、戰爭部、空軍部、航空供應部和早期的國防部。這些部門在1964年合并組建了國防部，廢除了歷史上大權在握的海軍大臣一職。因此，1964年的變革頗具歷史意義。雖然發生了這么多次機構調整，但英國情報系統依然在“五眼聯盟”的軌道上正常運轉（現在運轉機制更加完備）。

最后一件事發生在1971年，當時航空供應部的國防職能成為國防部的一部分，但這對“五眼聯盟”的情報業務沒有任何影響。首任國防部長彼得·桑尼克羅夫特任職時間很短（1964年4月—10月），當時是亞歷克·道格拉斯—霍姆爵士（Sir Alec Douglas-Home）領導的保守黨政府。后來，哈羅德·威爾遜領導的工黨政府上臺后，丹尼斯·希利（Denis Healey）出任國防部長（1964年10月—1970年6月），這是一個非常重要的時期。緊隨其后的是彼得·卡林頓勛爵（1970年6月—1974年1月），當時是愛德華·希思領導的保守黨政府。1964—1974年的十年間，英國國防政策在國防部長和非常龐大的官僚機構的領導下充分得到了鞏固，但“五眼聯盟”之間的關系沒有發生變化。事實上，隨著冷戰的加劇，情報共享和人員交流反而有所增加。