編者按：本文是讀者投稿。作者Kurt，在美留學(xué)生。本文是以一位在美國生活三年的普通人的視角介紹美國，特別是西紐約州的印第安人與各級政府的關(guān)系。寫作素材部分來源于美國聯(lián)邦政府、州政府、部落政府的官網(wǎng)以及維基百科；部分來源于作者平時的觀察，和印第安人打交道的經(jīng)驗，以及本地新聞等。

早在哥倫布發(fā)現(xiàn)美洲，或者說早在歐洲國家殖民美洲之前，整個美洲大陸上已有人類居住，并建立了文明。這些人現(xiàn)在被統(tǒng)稱為印第安人 （Indians）。在加拿大，印第安人也被稱為第一民族 （First Nations）。在美國，印第安人也被稱為美洲原住民 （Native Americans）。印第安人這一稱呼源于哥倫布。哥倫布從西班牙出發(fā)向西航行的時候并不知道美洲的存在，因此，當(dāng)他抵達美洲時，誤以為到達了印度，于是稱當(dāng)?shù)厝藶橛《热耍思从〉诎踩诉@一名詞的由來。

哥倫布雕塑

一、印第安部落和聯(lián)邦政府的關(guān)系

根據(jù)美國憲法第一條第八款，國會有權(quán)“管理與外國的、州與州間的，以及對印第安部落的貿(mào)易” （The Congress shall have power... To regulate Commerce with foreign Nations, and among the several States, and with the Indian Tribes）。這就是著名的州際商業(yè)條款 （commerce clause），當(dāng)然，它和本文主旨關(guān)系不大，暫且不表。該法條中關(guān)于印第安部落的部分，日后被美國最高法院解釋為國會有全權(quán) （plenary power）規(guī)管印第安事務(wù)。 即各州對印第安部落無管轄權(quán)，只有國會有此權(quán)力。現(xiàn)今印第安事務(wù)主要由美國內(nèi)政部的美國印第安事務(wù)局 （U.S. Bureau of Indian Affairs） 管轄。

美國印第安事務(wù)局根據(jù)國會同印第安部落締結(jié)的條約、行政命令、聯(lián)邦法律在美國境內(nèi)劃分出印第安保留地 （Indian Reservations），每個保留地由一個指定的印第安部落管轄。美國現(xiàn)今有 326 個聯(lián)邦印第安保留地。保留地不受各州管轄，包括稅收（這點在后文會提到）。 據(jù)印第安事務(wù)局介紹，美國政府和部落政府的關(guān)系是“主權(quán)間的關(guān)系”，“政府對政府的關(guān)系”，這也印證了印第安保留地具有相當(dāng)大的自治權(quán)。美國首任最高法院大法官約翰·馬歇爾在一份判決中這樣描述美國和印第安部落之間的關(guān)系，印第安部落是 “美國政府保護下的國內(nèi)屬國” （domestic dependent nations under the umbrella of U.S. government protection） 。

這 326 個聯(lián)邦印第安保留地在美國境內(nèi)的分布并不均勻。大多數(shù)印第安保留地分布在密西西比河以西的地區(qū)，這要歸咎于安德魯·杰克遜總統(tǒng)強迫印第安人西遷的政策。整個美國東部絕少有印第安保留地。在美國東北地區(qū)中，以紐約州境內(nèi)的印第安保留地數(shù)目為最多，有9個 。需要指出，印第安人是對所有前哥倫布時代生活在美洲的民族的統(tǒng)稱，并非一個單一的民族。我們自然會聯(lián)想到，紐約州的印第安人和美國西部的印第安人關(guān)系并不太大，反而可能和加拿大安大略省和魁北克省的印第安人關(guān)系更為密切。我生活在紐約州西部地區(qū) （Western New York, WNY），這篇文章主要講紐約上州的印第安人。

二、紐約上州的印第安人

歷史上，紐約上州有五個主要的印第安部落，他們結(jié)成了一個同盟，叫做易洛魁聯(lián)盟 （Iroquois Confederacy） 。這五個部落地理上由東至西分別是：莫霍克 （Mohawk）, 奧奈達 （Oneida）, 奧農(nóng)達加 （Onondaga）, 卡尤加 （Cayuga）和塞內(nèi)卡 （Seneca）。1772 年，塔斯卡洛拉人 （Tuscarora）加入，形成六族同盟。 塞內(nèi)卡族在地理上最西，也是跟西紐約州關(guān)系最密切的一個印第安部落。西紐約州的五個印第安保留地中，塞內(nèi)卡擁有其中四個，塔斯卡洛拉人擁有另一個。（順便提一下，塞內(nèi)卡族也發(fā)行他們自己的護照，穿行西紐約的美、加國界，兩國都認(rèn)。）

從紐約州的地名中便可以管窺印第安人對紐約州的影響。根據(jù)我的觀察， 紐約州的地名主要有三種來源。第一是歐洲地名和人名，比如殖民者的姓氏或者殖民者的故鄉(xiāng)，例如紐約 （New York）來源于英國的約克公爵。巴達維亞 （Bataiva）來源于荷蘭的別名，這個城市最初是作為荷蘭土地公司 （Holland Land Company）總部被建立的。第二是古典世界的地名，美國國父一代受古典世界影響很大，尊崇羅馬的共和制，雪城 （Syracuse）、由提卡 （Utica）便是羅馬的地名，紐約州更有直接叫羅馬 （Rome）、西塞羅 （Cicero）的小鎮(zhèn)。第三便是印第安地名，例如尼亞加拉瀑布城 （Niagara Falls）、伊利湖 （Lake Erie）、安大略湖 （Lake Ontario）等等。根據(jù)我的直覺，印第安地名的數(shù)目在紐約上州占據(jù)多數(shù)。

廣義的西紐約州指的是伊利湖、尼亞加拉河以東，安大略湖以南，杰納西河 （Genesee River）以西，賓州州界以北的區(qū)域。這個區(qū)域內(nèi)有名的城市有水牛城 （Buffalo）、 羅切斯特 （Rochester）和尼亞加拉瀑布城。 雖然現(xiàn)在這一地區(qū)理所當(dāng)然地被認(rèn)為屬于美國東部，但需要注意，在美國革命和之前的時期，五大湖地區(qū)被認(rèn)為是西部（美國中西部的詞源）。這里遠離大西洋，陸路交通不便，有許多印第安部落的存在，靠近法國殖民地，所以這里并沒有早期的殖民開發(fā)。易洛魁人在美國革命之前征服了這個地區(qū)的一些其他印第安部落，此處略過不表。

西紐約州的開發(fā)史從美國革命以后才真正開始。革命以前，麻省和紐約州都認(rèn)為英王簽發(fā)給他們的殖民地憲章賦予了他們對于西紐約的主權(quán)。革命以后，兩個州在 1786 年締結(jié)了《哈特福德條約》 （Treaty of Hartford），麻省承認(rèn)紐約州對西紐約地區(qū)的主權(quán)，作為交換麻省獲得了幾乎所有西紐約土地的優(yōu)先認(rèn)購權(quán) （right of preemption），解決了兩州的邊界問題。日后麻省將這權(quán)利轉(zhuǎn)讓，以償還戰(zhàn)爭時期欠下的債務(wù)。這片土地最后被賣給了荷蘭土地公司，由他們進行土地勘探和銷售，開始了西紐約州的殖民史。

1797 年，塞內(nèi)卡族的酋長紅夾克 （Red Jacket）和美國政府締結(jié)了大樹條約 （Treaty of Big Tree）。塞內(nèi)卡族放棄杰納西河以西除了十小塊土地以外所有土地的權(quán)利，換取10萬美元和其他非現(xiàn)金的補償。根據(jù)維基百科的估計，這筆錢相當(dāng)于2020年的50億美元。大樹條約中的十個保留地，就是現(xiàn)今塞內(nèi)卡族在西紐約的存在的雛形。現(xiàn)今塞內(nèi)卡族只剩下四個保留地。

三、部落和州之間的合作和爭執(zhí)：博彩和香煙

美國是一個聯(lián)邦制國家，許多事務(wù)屬于州的權(quán)力，聯(lián)邦并無規(guī)定。另一方面，印第安保留地不受各州管轄，也不必繳納各州州稅，很自然地印第安部落在保留地上有許多政策和稅收優(yōu)勢。根據(jù)我的觀察，西紐約州的印第安部落，特別是塞內(nèi)卡族，在保留地上主要的商業(yè)無外乎博彩、煙草和汽油。據(jù)紐約州博彩委員會報道，美國有157 個印第安部落在 24 個州內(nèi)經(jīng)營博彩業(yè)。看來不只是西紐約，似乎全國的印第安部落都奉行類似的商業(yè)模式。

雖然從法理上來說，美國各州對印第安保留地并無管轄權(quán)，但另一方面，絕大多數(shù)印第安保留地都位于一州境內(nèi)，保留地并沒有能力自成一國。保留地有必要和它所在或相鄰的州之間保持良好的關(guān)系。保留地和州之間的關(guān)系既有合作，也有斗爭。例如說保留地希望州能把公路修到保留地，這有助于他們的商業(yè)；州不會希望保留地銷售過于便宜的免稅商品，這會令州和地方政府損失稅收。這點從塞內(nèi)卡族和紐約州在博彩、香煙兩個事務(wù)之間的合作和斗爭中便可看出。

印第安人博彩業(yè)是一個典型的州—部落合作關(guān)系。為規(guī)范在印第安保留地上的博彩業(yè)，國會于 1988 年通過了印第安博彩管理法案 （Indian Gaming Regulatory Act）。該法案將在印第安保留地上的賭場分成了三類。法案定義除傳統(tǒng)印第安人博彩游戲或者賓果 （bingo）游戲，其他類型的博彩皆屬第三類。法案規(guī)定部落在保留地上開辦第三類博彩之前，須和部落所在的州達成協(xié)議，這被稱為部落—州協(xié)議 （Tribal-State compacts）。目前僅有猶他和夏威夷兩個州不批準(zhǔn)任何印第安博彩的協(xié)議。州政府和部落協(xié)商制訂賭場內(nèi)游戲的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、賭場員工的背景檢查、調(diào)解糾紛的系統(tǒng)等等，州政府會向印第安賭場派出檢查員。

在紐約州，州政府會對每一位賭場雇員進行背景檢查，賭場必須獲得州的許可才可以雇用一位新雇員。州政府的監(jiān)督開支，由部落負(fù)擔(dān)。作為交換，部落達成協(xié)議后可以開辦賭場。 這實質(zhì)上相當(dāng)于賭博牌照制度，只是牌照持有人只能是本州的印第安部落。根據(jù)塞內(nèi)卡博彩集團 （Seneca Gaming Corporation），2002 年，塞內(nèi)卡部落和紐約州達成協(xié)議，塞內(nèi)卡部落獲準(zhǔn)在西紐約州開辦三個第三類賭場。第一個賭場位于尼亞加拉瀑布城的市中心，塞內(nèi)卡族的土地上，是一座有 26 層樓高的賭場，同時也是瀑布城最高的一座建筑。瀑布城自美國中西部工業(yè)衰退以來就十分蕭條，治安不彰。據(jù)我觀察，賭場附近是瀑布城較好的地區(qū)，商業(yè)繁榮，游人如織。第二個賭場開在水牛城市中心附近，并不算高，附帶一個便利店和加油站。第三個賭場設(shè)在紐約州南部的阿利根尼保留地 （Allegany Reservation）內(nèi)，附近并無任何大城市，保留地屬于紐約州南部的丘陵地形。86 號州際公路橫穿保留地，賭場便建在公路旁邊。群山之中矗立著一幢高聳的賭場，煞是有趣。今年塞內(nèi)卡部落和紐約州的協(xié)議到期，兩方要重新談判協(xié)議。為向紐約州示好，這個月塞內(nèi)卡族和紐約州關(guān)于賭場稅收的問題達成了庭外和解。

注：瀑布城的塞內(nèi)卡賭場。Credit: Buffalo News

另一方面，塞內(nèi)卡人經(jīng)營的香煙行業(yè)，卻屢遭紐約州掣肘，兩方經(jīng)常在法庭上見面，案件曠日持久，上訴不斷。紐約州情況尤其特殊，因為紐約州有著全美國最高的香煙稅，所以保留地上的免稅香煙就顯得更有吸引力。2022年，紐約州對每盒香煙（20支）征收 4.35 美元的稅，如果您不幸居住在紐約市，市政府在州稅之上另對每盒香煙課以 1.5 美元的市稅，并要求每盒香煙的售價不得低于 13 美元。根據(jù)所在縣的不同，購買香煙還要付一筆7到9個點不等的消費稅。另一方面，塞內(nèi)卡人經(jīng)營著自己的香煙品牌，成本很低，且不被課以紐約州稅。塔斯卡洛拉人在他們的保留地上也經(jīng)營香煙業(yè)務(wù)。

我拜訪過塔斯卡洛拉保留地上的一個商店 Smokin Joes，那里最便宜的香煙僅售 3.99 美元一條，作為比較，在紐約州，一條香煙僅稅費就高達 43.5 美元。一盒萬寶路香煙在 12 美元上下，還附帶1美元多一點的消費稅。可以想象，對于一個老煙槍，如果不在乎香煙的口味，開車去到一個較為偏遠的保留地購買許多香煙，比在紐約州的便利店買煙合算的多。

注：Smokin Joes 香煙，每條 3.99 美元。攝于Tuscarora Reservation. Credit: Kurt

因此，紐約州政府認(rèn)為保留地上的香煙影響到州政府的稅收，在一個 2018 年的訴訟中，紐約州聲稱紐約州因無法對保留地上銷售的香煙征稅而損失數(shù)十億美元稅收。兩方就對香煙征稅一事展開了許多法律和政治斗爭，甚至影響到了90號州際公路，在紐約州也被稱為紐約州橫貫公路，是一條從賓州州界，橫穿整個上州直到麻省州界的高速公路。這條公路有大約 2.7 英里的路段橫穿塞內(nèi)卡族的卡特羅格斯保留地 （Cattaraugus Reservation），塞內(nèi)卡族的政府亦座落于此。

2010 年，紐約州曾在保留地外的公路上扣押了一輛塞內(nèi)卡族商人的貨車，理由是貨車裝載了未課稅的香煙。那位塞內(nèi)卡商人認(rèn)為紐約州是在對他之前提起的訴訟的報復(fù)。塞內(nèi)卡部落因此還威脅要在90號州際公路上設(shè)立收費站。2017 年，因為對于賭場稅收的爭執(zhí)，塞內(nèi)卡部落拒絕紐約州進入保留地維護 90 號州際公路，這段公路直到2020 年 3 月才得到維修。在這之前，這個路段限速只有 45 英里每小時。盡管紐約州一直希望對保留地上的香煙課稅，目前還沒有獲得成功。

注：90號州際公路卡特羅格斯保留地路段。右邊的路牌寫道：“歡迎來到塞內(nèi)卡族的領(lǐng)地，自古以來對此地領(lǐng)有主權(quán)。每輛經(jīng)過塞內(nèi)卡管轄區(qū)的車輛都要被收一筆費用，紐約州至今未有付款。紐約州欠我們超過 6.75 億美元。” Credit: NYT

就我在塔斯卡洛拉保留地購物的經(jīng)驗，我沒有買香煙，但標(biāo)牌上價格顯然是沒有香煙稅的。購物本身也沒有紐約州消費稅，只是在小票下方有文字提示，購買香煙 24 小時后須填寫紐約州 CG-15 稅表，自覺納稅。想必紐約州一年收到的自覺納稅稅單一只手也可以數(shù)得過來。兩方對于香煙稅的爭執(zhí)可能還要持續(xù)很久很久，90號州際公路可能也要再受折騰。至于為什么 86 號州際公路不受影響，我認(rèn)為是因為賭場建在公路旁邊，路修爛了貴客也不愛來玩。 所以看起來，博彩收入是紐約州和塞內(nèi)卡族關(guān)系之間的潤滑劑，而對香煙課稅則是一切爭執(zhí)的來源。